Конституционные основы местного самоуправления в РФ. Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления закреплены ст. Местное самоуправление способ организации и осуществления власти на местах обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения владения пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Принципы организации местного самоуправления: гарантированность Конституцией как выражение власти народа; границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами...
Поделитесь работой в социальных сетях
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
90. Конституционные основы местного самоуправления в РФ.
Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления закреплены ст. 130133 Конституции РФ 1993 г.
Местное самоуправление способ организации и осуществления власти на местах, обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом.
Принципы организации местного самоуправления:
Гарантированность Конституцией как выражение власти народа;
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления;
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
Учет мнения населения по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
Запрет на ограничение прав органов местного самоуправления;
Осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
Система органов местного самоуправления, их полномочия.
Система органов местного самоуправления
1. Выборные (представительные) органы местного самоуправления.
2. Главы муниципальных образований, иные выборные лица местного самоуправления.
3. Органы территориального общественного самоуправления и создаваемые ими органы.
4. Иные органы и должностные лица местного самоуправления.
Полномочия органов местного самоуправления:
Принятие и изменение уставов муниципальных образований;
Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
Установление местных налогов и сборов;
Комплексное развитие муниципального образования;
Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования. Здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
Охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
Регулирование планировки и застройки территории;
Контроль за использованием земель, водных объектов. Недр и др. ресурсов;
Строительство и содержание дорог местного значения, благоустройство и озеленение территории;
Решают иные вопросы.
Компетенция законодательных (представительных) и исполнительных органов, а также главы муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования.
По соглашению между органами местного самоуправления и органами государственной власти РФ или субъектов РФ часть полномочий органов государственной власти может быть передана органам местного самоуправления. В этом случае им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства на реализацию соответствующих федеральных программ и программ субъектов РФ.
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
| 20140. | Конституционные основы организации местного самоуправления | 44.77 KB | |
| Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления. | |||
| 327. | Территориальные основы местного самоуправления | 27.64 KB | |
| Как и нормы других муниципальноправовых институтов нормы посвященные территориальной организации местного самоуправления содержатся в федеральных и в региональных нормативных актах а также в уставах муниципальных образований. 12 предусматривала что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. При такой модели невозможно изменить муниципальное устройство без изменения административного устройства; региональный закон предусматривает относительное... | |||
| 326. | Экономические основы местного самоуправления | 22.51 KB | |
| Экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Как институт муниципального права экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм закрепляющих и регулирующих общественные отношения связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью средствами местных... | |||
| 328. | Правовые и организационные основы местного самоуправления | 32.85 KB | |
| Это в частности выразилось в повышение интереса к самостоятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения владение пользование и распоряжение муниципальной собственностью ст. Под самостоятельностью местного самоуправления понимается невмешательство государства в деятельность органов местного самоуправления. | |||
| 335. | Понятие и правовые основы формирования и деятельности местного самоуправления | 10.91 KB | |
| Оно предполагает наличие у местной единицы собственной компетенции охватывающей вопросы местного значения; гарантированной конституцией и законом самостоятельности по отношению к государственной власти в пределах этой компетенции; наличие органов избираемых населением соответствующей муниципальной единицы. Правовую основу деятельности местных органов составляют конституции а также акты издаваемые центральными законодательными органами или в федеративных государствах представительными органами субъектов федерации. Важным источником... | |||
| 307. | Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления | 10.6 KB | |
| Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей которые характеризуются как полномочия. Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ ст. 130 следует что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления в ст. | |||
| 290. | Функции местного самоуправления | 12.2 KB | |
| Исходя из задач решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: а обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; б управление муниципальной собственностью финансовыми средствами местного самоуправления; в обеспечение комплексного социальноэкономического развития муниципального образования; г обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах отнесенных к ведению муниципальных... | |||
| 289. | Теории местного самоуправления | 10.27 KB | |
| Различия проявляются в организационных формах осуществления муниципального управления: на началах местного самоуправления; на началах государственного местного управления и в сочетании государственного управления с местным самоуправлением. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами и используются... | |||
| 306. | Компетенция местного самоуправления | 14.82 KB | |
| Таким образом органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Понятие и структура компетенции местного самоуправления. Компетенция определяется также как совокупность юридически установленных полномочий прав и обязанностей конкретного государственного органа органа местного самоуправления или должностного лица определяющего его место в системе государственных органов органа местного самоуправления3. | |||
| 8408. | 18.1 KB | ||
| Институт местного самоуправления в РФ.Понятие и соотношение терминов социального управления местного государственного управления и местного самоуправления. Правовая природа местного самоуправления и его основные юридические свойства. Структура органов местного самоуправления и их общая характеристика. | |||
Нестерова И.А. Конституционные основы местного самоуправления // Энциклопедия Нестеровых
Ключевые основы местного самоуправления заложены в Конституции РФ. Именно основной закон страны регламентирует полномочия и обязанности местного самоуправления.
Общие положения о местном самоуправлении в Конституции РФ
В 1993 году была принята конституция Российской Федерации. Основной закон страны регламентирует основные стороны существования гражданского общества в России. Особое внимание в ней уделено правам и обязанностям местного самоуправления.
Местное самоуправление (МСУ) как термин нашел отражение в Конституции РФ. Он используется в широком перечне статей: ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и др. Конституции РФ. Именно определение представленное в основном законе страны является основополагающим для трактовки местного самоуправления. Это определение представлено в статье 130 Конституции. Местное самоуправление позиционируется как способ организации и осуществления власти на местах, который "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью".
Конституция Российской Федерации регламентирует местное самоуправление как основу конституционного строя Российской Федерации
Заложены в главе 8 Конституции Российской Федерации. Прежде всего, местное самоуправление реализуется при помощи органов МСУ. В основном законе РФ отражены основные признаки местного самоуправления. К ним относят:
- Местное самоуправление осуществляется гражданами РФ по воле граждан РФ путем референдума или иных форм волеизъявления
- Местное самоуправление реализуется во всех видах поселений независимо от формы и размера.
- Местное самоуправление реализуется при помощи органов МСУ
- Местное самоуправление регламентируется и охраняется законом
Система органов местного самоуправления
Система органов местного самоуправления – это законодательно закрепленная совокупность организационных форм и политико-правовых институтов прямого волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и других органов, реализующих его функции. К органам местного самоуправления относят перечень институтов представленных на рисунке ниже.
В статье 130 Конституции Российской Федерации осуществление местного самоуправления происходит гражданами путем их волеизъявления. Местное самоуправление в Российской Федерации реализуется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. Органы МСУ образуют систем органов, которая представлена на рисунке ниже.
Все органы местного самоуправления обособлены и наделены системой особенностей, которые характеризуют их как институты, регламентируемые Конституцией РФ. Помимо Конституции РФ МСУ регулируется при помощи местного и федерального законодательства. Ключевым нормативным актом является ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 6.10.2003 года. В данный закон постоянно вносятся корректировки в полном соответствии с проводимыми реформами в сфере МСУ.
Конституция РФ наделяет органы местного самоуправления определенными правами и обязанностями. Кроме того, она указывает на предметы ведения органов МСУ. К ним она относит:
- управление муниципальной собственностью
- формирование, утверждение и исполнение местного бюджета
- установление местных налогов и сборов
- осуществление охраны общественного порядка
- иные вопросы местного значения.
Конституция Российской Федерации выделяет систему гарантии для местного самоуправления. Основными гарантиями согласно статье 133 является следующее:
- право на судебную защиту;
- право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
- запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Важно особенностью конституционного регулирования местного самоуправления можно смело назвать тот факт, что в Конституции РФ подчеркивается, что местное самоуправления осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций.
Рассмотрев особенности регламентации местного самоуправления в Конституции РФ, можно смело говорить о том, что основной закон Российской Федерации относит местное самоуправление к институту гражданского общества и возлагает на него большую ответственность.
Литература
- Конституция Российской Федерации. Версия с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ
В России
Современная модель местного самоуправления формируется
в соответствии с концепцией, установленной Конституцией РФ 1993 г. В ней в ст. 12 впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», а «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это сразу породило и до сих пор порождает множество споров и дискуссий в юридической науке
о природе нового института власти, о соотношении государственного управления и местного самоуправления.
Разработчики проекта Конституции России 1993 г. во многом не учли зарубежный опыт организации местного самоуправления. Стремление как можно скорее отойти от советской модели при очевидном дефиците теоретических знаний о сущности местного управления и самоуправления современных государств привело
к фактическому закреплению в Конституции РФ 1993 г. устаревшей концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к общественным теориям самоуправления.
Причем одни авторы связывают конституционное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти со стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников, а другие - со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот
и тягот населения.
В тексте Европейской хартии местного самоуправления, в отличие от Конституции России 1993 г., институт местного самоуправления вовсе не противопоставляется государству. Напротив, полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, в рамках закона «могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти»
(ч. 4 ст. 4). При этом постоянно подчеркивается, что органы местного самоуправления «действуют в рамках закона» (ч. 1 ст. 3), их основные полномочия «устанавливаются законом» (ч. 1 ст. 4), они обладают полной свободой действий «в пределах, установленных законом» (ч. 2 ст. 4).
Европейская хартия местного самоуправления не разграничивает государственные дела и дела местного значения. Участие граждан в местном самоуправлении считается реализацией права «участвовать в управлении государственными делами» (преамбула). Органы местного самоуправления «регламентируют значительную часть публичных дел», т. е. важных как для государства, так и для местного сообщества. Кроме того, из данного документа не следует, что органы местного самоуправления не должны включаться в систему органов государственной власти.
Российский законодатель, однако, пошел по другому пути. В развитие положений Конституции России 1993 г. был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а позднее, 6 октября 2003 г., - новый закон с аналогичным названием. Его положения полностью вступили в силу с 1 января 2009 г., однако ряд норм имел юридическую силу уже после опубликования. В законе местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1).
Указанные законы повторяют положение Конституции России 1993 г. о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В отличие от Европейской хартии местного самоуправления российское законодательство вводит понятие «вопросы местного значения», а основным субъектом местного самоуправления называет не муниципальные органы, а население.
Конституция РФ 1993 г. разрабатывалась в посттоталитарный период, и конституционный статус местного самоуправления рассматривается, прежде всего, как одна из гарантий демократии и как символ отказа от тоталитарного правления. В силу этого многие положения этого документа носят декларативный характер и отнюдь не были вызваны прагматическими соображениями. Самостоятельность органов местного самоуправления зависит не от формального исключения их из системы органов государственной власти, а от наличия достаточных властных полномочий для осуществления своих функций, обеспеченных прочной финансово-экономической основой, она проявляется в порядке осуществления деятельности муниципальных органов.
Как отмечает Н. С. Бондарь, «в этом случае определяющее значение имеет не номинальный, формально-юридический критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, прежде всего компетенционные, характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения».
Конституция России 1993 г. относит положение о признании
и гарантированности местного самоуправления к основам конституционного строя (ст. 12). Местное самоуправление в нашей стране рассматривается как одна из форм народовластия, важнейший демократический институт нового российского государства (ст. 3).
Местное самоуправление выступает в качестве самостоятельной формы реализации власти народа. С появлением данного института можно говорить о муниципальной власти как одной из разновидностей публичной власти. Термин «муниципальная власть» используется и в трудах ученых, и в официальных документах. Местное самоуправление как организационная деятельность представляет собой процесс реализации, функционирования власти. Управление - естественное состояние власти, сущность которой проявляется
в создании предпосылок управления. Власть является не просто средством управления, а его непременным условием. Без власти нет управления. Исходя из этого, если законодатель использует термин «местное самоуправление», то следует упоминать и о местной (муниципальной) власти, не смешивая при этом данные понятия. Можно говорить о местном самоуправлении как об одной из «форм реализации власти народа».
Основной закон закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), признает и защищает муниципальную собственность равным образом наряду с частной и государственной формами собственности. Согласно Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» относится к совместному ведению РФ и ее субъектов (ч. 1 ст. 72).
В мировой практике современных федеративных государств вопрос о регулировании местного самоуправления в федеральных конституциях решается по-разному. В одних случаях местное самоуправление и управление регламентируется достаточно подробно (Австрия, Бразилия, Мексика). В других дается краткая обобщенная характеристика (Германия). В ряде государств муниципальные институты на федеральном уровне вообще не регламентируются (Австралия, Канада, США). Европейская Хартия местного самоуправления исходит из того, что принцип местного самоуправления должен быть признан в конституции государства там, где это практически целесообразно (ст. 2). Каждый из указанных вариантов связан с различными историческими особенностями и политическими традициями. В отечественной литературе отмечалось, что с теоретической точки зрения в Конституции можно было бы и не определять общий статус местного самоуправления, а ограничиться лишь его признанием и гарантированностью. Следует, однако, учитывать, что в нынешних условиях местное самоуправление в России является хрупким и уязвимым институтом, устанавливаемым к тому же не снизу, а сверху самим государством, поэтому необходимы достаточные гарантии его утверждения и развития, «нужна его общая конституционная модель», которая и была заложена
в Основном законе.
Местному самоуправлению посвящена отдельная 8 глава Конституции РФ. В ней содержатся самые общие положения о местном самоуправлении, устанавливаются возможные формы его осуществления, гарантии, некоторые вопросы местного значения, возможность наделения муниципальных органов власти отдельными государственными полномочиями.
В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).
Реформа местного самоуправления в нашей стране сталкивается с определенными трудностями различного характера: финансово-экономическими, политическими, социальными. К финансово-экономическим проблемам относятся экономическая нестабильность российской экономики в целом, незавершенность детального разграничения государственной и муниципальной собственности, несбалансированность местных бюджетов, ограниченность их доходной базы. Политические проблемы обусловлены противоборством различных политических сил в обществе, стремлением органов государственной власти субъектов РФ подчинить себе муниципальные структуры, поставить их в жесткую зависимость от себя. Социальные факторы связаны с утратой многих традиционных ценностей и идеалов, общим снижением уровня жизни граждан.
Применительно к нашей стране сложно говорить о населении как основном субъекте местного самоуправления. Население участвует в местном самоуправлении практически в том же объеме, что и в государственном управлении (через выборы). В России этот новый институт власти был установлен самим государством,
в качестве государственной программы, без учета мнения населения и разъяснения сути проводимых реформ (за рубежом местное самоуправление зародилось снизу, в результате борьбы местного сообщества за определенную степень автономии). На данном этапе развития российской государственности, учитывая низкий уровень политико-правовой культуры граждан, отчуждение населения от власти, его недоверие к любым официальным структурам, привлечь граждан к непосредственному осуществлению местного самоуправления очень сложно.
Воплощение конституционной модели местного самоуправления в значительной мере зависит от успехов реформирования всего общественно-политического строя России. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной мере осуществление местного самоуправления. В то же время развитие местного самоуправления, в свою очередь, способствует общим реформам. В данной связи становление местного самоуправления является процессом относительно длительным.
§ 3. Местное самоуправление и государственное управление:
Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вслед за Конституцией, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей ее территории. Местное самоуправление - это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ст.1).
Нормативные правовые акты местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом принимаются по вопросам местного значения. Те акты, в которых закрепляются основы организации местного самоуправления и, в частности устанавливается структура органов местного самоуправления муниципальных образований, относятся к источникам конституционного права России. Из числа нормативных правовых актов местного самоуправления наибольшее значение имеют уставы муниципальных образований.
Местное самоуправление составляет корневую, самую близкую к населению власть. Оно - с одной стороны - непосредственным образом воплощает право граждан на участие в управлении общественными и государственными делами, а с другой - обеспечивает реализацию иных прав и свобод человека и гражданина.
Конституция РФ содержит специальную главу, посвященную местному самоуправлению. Но местное самоуправление регулируется нормами и других глав Основного закона - об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина. В Конституции даются организационные и функциональные характеристики местного самоуправления, а также определяются его важнейшие государственные гарантии.
Конституционные положения действуют непосредственно, а также раскрываются в актах текущего нормативно-правового регулирования. Это регулирование осуществляется на трех уровнях:
- - федеральном;
- - региональном ;
- - муниципальном .
В ряду федеральных нормативных правовых актов выделяются федеральные статусные акты о местном самоуправлении. Этапным является Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, пришедший на смену Федеральному закону от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ. Этот закон значительно подробнее, чем его предшественник, определяет правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления. Закон по-новому подходит к содержанию названных основ. Это касается прежде всего, территориального устройства местного самоуправления, сферы деятельности муниципалитетов, ее финансово-бюджетного обеспечения.
Поскольку регулирование общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, часть вопросов местного самоуправления регламентируется региональными органами государственной власти.
Третьим уровнем правового регулирования местного самоуправления является муниципальный уровень. Федеральный закон выделяет в ряду муниципальных правовых актов устав муниципального образования, который определяет важные параметры - главным образом организационные - осуществления местного самоуправления в каждой конкретной муниципальной территориальной единице. Кроме устава, органы местного самоуправления принимают правовые акты, определяющие цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, устанавливающие муниципальные социальные стандарты и иные нормативы расходов местных бюджетов, а также регламентирующие порядок привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и др. Все эти акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Местное самоуправление как форма народовластия.
В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в РФ является народ. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти.
Местное самоуправление - рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как мера «восхождения» общества к государству, определяется конкретными историческими обстоятельствами. В немалой степени спор о природе российского местного самоуправления и муниципальной власти вызван неоднозначным смыслом ст.12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно эта норма дает возможность противопоставления государства и местного самоуправления. Однако на самом деле ст.12 Конституции трактует муниципальную власть как один из уровней народной власти. Речь идет главным образом об относительном организационном обособлении этой власти.
Функционирование местного самоуправления отнюдь не выпадает из системы государственно-властных отношений. Хотя вопросы местного значения, решаемые на муниципальном уровне, выделены в особую категорию, хотя муниципальная собственность, обеспечивающая с экономической точки зрения решение этих вопросов, отграничена от других форм собственности, мера самостоятельности местного самоуправления - организационной, экономической, территориальной, правовой - определена государством. Оно осуществляется не само по себе, а на основе Конституции РФ и законов.
Местное самоуправление как элемент правового статуса гражданина.
Важнейшим институционально-юридическим выражением демократической сущности местного самоуправления является право гражданина на осуществление местного самоуправления. Хотя это право не входит в конституционный перечень основных прав и свобод человека и гражданина, оно имеет конституционное значение. На конституционный характер данного права обращается внимание в ряде постановлений Конституционного Суда РФ. Право граждан на осуществление местного самоуправления прямо закрепляется в Федеральном законе № 131-ФЗ. Данное право можно рассматривать как интегральный правовой институт. Он находит выражение в праве граждан участвовать в местных референдумах, выборах, использовать другие формы прямой муниципальной демократии, быть депутатом представительного органа, выборным должностным лицом местного самоуправления, муниципальным служащим. Эти права могут быть индивидуальными и коллективными.
Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления.
Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления. Автономия в принятии решений - важнейший способ оптимизации управленческой деятельности.
Местное самоуправление - особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т.е отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность «нижестоящих» должностных лиц перед «вышестоящими».
Территориальное устройство местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется в отграниченных территориальных единицах. Эти единицы называются муниципальными образованиями. В большинстве случаев границы муниципальных образований совпадают с границами административно-территориальных единиц. Но они могут с этими границами и не совпадать, это определяется их разными целями.
В соответствии с новым Федеральным законом местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в следующих муниципальных образованиях:
- - городских поселениях;
- - сельских поселениях
- - муниципальных районах
- - городских округах
- - на внутригородских территориях городов федерального значения.
Компетенция органов местного самоуправления.
Вопросы местного значения и полномочия.
Определяя общие пределы компетенции местного самоуправления и его органов, Конституция РФ предполагает, что более конкретное выражение они должны получить в законах. Федеральный закон вслед за Конституцией и на ее основе раскрывает более детально перечень вопросов местного значения и указывает, что он может быть изменен не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, т.е. Закон определяет данный перечень как закрытый. Это существенная правовая гарантия отграничения сферы муниципальной деятельности от сферы деятельности иных уровней публичной власти.
Вместе с тем оставляя за муниципалитетами право расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, Закон ограничивает это право, устанавливая приоритетность решения тех вопросов, которые определены в самом Законе. Вопросы местного значения - это сферы общественных отношений, где может и должно функционировать местное самоуправление.
Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями.
В законодательстве отсутствует нормативное определение «отдельных государственных полномочий». Однако, по смыслу ряда законодательных актов, эти полномочия принадлежат не государству в целом, а его органам - федеральным или региональным. Причем не законодательным или судебным, а исполнительным органам гос. власти.
Организационная основа местного самоуправления.
Осуществление местного самоуправления непосредственно населением.
Федеральный закон различает формы:
Определяющего, решающего, властного участия населения в реализации местного самоуправления : местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования и сход граждан.
Участия, не влекущего обязательно юридического резу льтата : правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и др.
Местный референдум - это непосредственное решение населением муниципального образования вопросов местного значения путем голосования.
Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Важным институтом муниципальной демократии является право отзыва населением депутата, члена выборного органа и должностного лица местного самоуправления.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится в порядке, установленном федеральным и региональным законом для проведения местного референдума за некоторыми исключениями.
Сход граждан в Федеральном законе в отличие от собраний определен в качестве института публичной власти. Установлены четкие количественные параметры поселений, где сходы выполняют роль властных институтов, -небольшие поселения с числом жителей не более 100 человек. В этих поселениях сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования.
Правотворческая инициатива граждан предполагает возможность членов территориального сообщества выступать с проектами муниципальных правовых актов.
Еще одной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление , не имеющее свойств публичной власти и служащее как бы общественно-властным «продолжением» местного самоуправления, смыкающим его с самим населением.
Публичные слушания предполагают обсуждение в определенных формах населением наиболее сложных и актуальных вопросов местного значения.
Собрания и конференции граждан проводятся как для обсуждения вопросов местного значения, так и для информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Новый демократический институт - опрос граждан. Его цель - выяснение мнения населения всего или части муниципального образования по какому-либо вопросу без попутного воздействия на это мнение, например путем агитации опрашиваемых.
В обращении граждан в муниципальные органы выделяются петиции - коллективные обращения. Это особый вид обращений, в которых нередко поднимаются проблемы местной жизни, имеющие общественное значение. Однако и каждое индивидуальное обращение требует соблюдения процедуры его рассмотрения.
Органы местного самоуправления.
Через органы местного самоуправления реализуется основной объем самоуправленческой деятельности. Федеральный закон указывает, что структуру органов местного самоуправления составляют:
- - представительный орган
- - глава муниципального образования
- - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган)
- - контрольный орган муниципального образования
- - иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Федеральный закон вносит немало новаций в организацию и деятельность представительных органов местного самоуправления. Он более подробно определяет статус этих органов, непосредственно решает вопросы муниципальных образований и существенно меняет содержательные подходы к ним.
В системе органов местного самоуправления важную роль играет глава муниципального образования. Федеральный закон предусматривал лишь возможность существования этого должностного лица. На практике этой возможностью воспользовалось большинство муниципальных образований, в том числе и наш город. Примерно 65% глав муниципальных образований были избраны на основе всеобщих, равных, прямых выборов, остальные - представительными органами.
Обязательное структурное подразделение муниципальной власти - местная администрация. Новый закон «легализует» на федеральном уровне исполнительно-распорядительную деятельность органов местного самоуправления и определяет, что руководит ею глава местной администрации.
Контрольный орган муниципального образования не имеет собственных полномочий по решению вопросов местного значения, его полномочия суть продолжение, развитие контрольных полномочий представительного органа.
Еще один муниципальный орган, предусмотренный Федеральным законом - избирательная комиссия муниципального образования.
Статус депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица. Новый Федеральный закон Определяет основные черты правового статуса выборного лица местного самоуправления. В нем устанавливается минимальный и максимальный срок полномочий выборного лица, а также время начала и окончания срока этих полномочий; закрепляется правило о том, что решение об изменении срока полномочий выборного должностного лица, а также перечня этих полномочий применяется к должностным лицам, избранным после вступления в силу соответствующего решения; регулируется возможный режим деятельности выборного лица (на постоянной или на непостоянно основе); определяется несовместимость статуса выборного должностного лица со статусом иных выборных и невыборных должностных лиц и др.
Муниципальная служба.
Кроме выборных лиц в реализации функций муниципальной власти участвуют лица, замещающие муниципальные должности, - муниципальные служащие . Их статус определяется ныне Федеральным законом от 8 января 1998г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ», законами субъектов Федерации о муниципальной службе и уставами муниципальных образований.
Экономическая основа местного самоуправления.
- - находящееся в муниципальной собственности имущество
- - средства местных бюджетов
- - имущественные права муниципальных образований.
По состоянию экономической основы можно судить об уровне реализации экономических гарантий местного самоуправления, поскольку реализация местного самоуправления возможна только в том случае, если материально-финансовые ресурсы соответствуют объему полномочий муниципальной власти.
Федеральный закон определяя компетенцию органов местного самоуправления, жестко связывает ее с имуществом (например, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, пассажирский транспорт; библиотеки и т.д.), которое может находиться в собственности муниципальных образований разных типов. Смысл такого подхода заключается в том, чтобы материально подкрепить компетенцию органов местного самоуправления и сосредоточить их усилия на решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Новый Федеральный закон определяет параметры бюджетной деятельности муниципалитетов и трансформирует ее идеологию. Главный упор сделан на четкое разграничение расходных обязательств между местными и государственными - региональными и федеральными - бюджетами. Бюджет заключает в себе главный нерв деятельности органов местного самоуправления, т.к. организация дошкольного образования, отдых детей в каникулярное время, первичная медицинская помощь, содержание и строительство местных автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории городов и поселков - все это и много другое требует бюджетных средств.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью.
Поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления предпринимают в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения муниципального образования, физических и юридических лиц, т.е. влекущее юридическую ответственность за нарушение этих интересов.
В сфере местного самоуправления применяются разные виды юридической ответственности - уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, материальная, конституционно-правовая. Федеральный закон сосредотачивается на регулировании конституционно-првовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, отсылая к соответствующим отраслям законодательства для определения других видов их юридической ответственности.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
3 Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Т. 1. СПб., 1909.
4 Уильямсон О. Рыночные институты капитализма. СПб., 1996.
5 СтарченкоА.А. Правометрия в США // Советское государство и право. М.: Наука, 1967, № 9.
6 Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское Государство и право. 1987. № 6; Малько А.В., Михайлов А.Е. Правовая жизнь общества. Саратов, 2007; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002.
7 Шундиков К.В. Инструментальная теория права - перспективное направление научного исследования // Правоведение. 2002. № 2 (241). С. 16-23.
8 Постановление Конституционного Суда РФ № 13-П «По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 29 Закона Российской Федерации «О милиции» и статьи 1084 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода и Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода» от 15 июля 2009 г.
9 См. структуру обзоров практики Конституционного суда РФ.
10 См. об этом Селифонов А.А., Федоров П.А. К вопросу о превентивной функции гражданско-правовой политики // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2012. № 2.
11 Вероятно, последней работой, исследующей психологическое содержание права, был труд М.А. Рейснера «Государство». М., 1918.
12 См. Селифонов А.А. К вопросу о соотношение экономики и права в гражданско-правовой науке // Цивилистическое обеспе-
чение инновационного развития в современной России. Сборник статей межвузовского научно-практического семинара. СПб, 2013.
13 Старченко А.А. Правометрия в США // Советское государство и право. М., 1967, № 9.
14 Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты применения права. Казань, 1982; Сапун В.А. Социалистическое правосознание и реализация советского права. Владивосток. 1984; Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6;ХалфинаР.О. Право как средство социального управления. М., 1988.
15 Пугинский Б.И. Основные проблемы теории гражданско-правовых средств: Автореф. дисс.... докт. юрид. наук. М., 1985. С. 5.
16 Селифонов А.А. Понятие «поведения» в юридической науке // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД РФ. Декабрь 2014 г.
17 Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2000. С. 399.
18 Керимов Д.А. Указ. соч. С. 414.
19 Шевцов А.А. Введение в прикладную культурно-историческую психологию. СПб., 2000. С. 19.
20 Подобное деление формальной и содержательной стороны правовой нормы не раз обсуждалось в юридической науке. Например, при исследовании таких предметов, как право положительное и естественное, объективное и субъективное.
21 Жубрин Р.В. Борьба с легализацией преступных доходов: теоретические и практические аспекты. М., 2011; Кузнецов С.А. Судебные обеспечительные средства в российском гражданском праве. М., 2008.
УДК 352.075 ББК 67.300
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЛЕВАН ТЕЙМУРАЗОВИЧ ЧИХЛАДЗЕ,
заведующий кафедрой муниципального права юридического института Российского Университета дружбы народов, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного областного университета, доктор юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются основы конституционного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция рассматривается как база для последующего регулирования местного самоуправления. Анализируются наиболее спорные статьи Конституции, регулирующие вопросы местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные органы власти, переданные полномочия, органы государственной власти, вопросы местного значения, огосударствление местного самоуправления.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Annotation. Considered fundamentals of the constitutional regulating of local self-government in the Russian Federation. The Constitution is seen as a base for subsequent regulation of the local government. Analysed the most controversial articles of the Constitution relating to local self-government.
Keywords: local government, municipal authorities, delegated powers, public authorities, local issues, nationalization of local government.
В Конституции Российской Федерации, принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (далее Конституция РФ 1993 г.), нашли закрепление результаты идейной и политической борьбы, развернувшиеся в конце 80-х годов ХХ столетия, по поводу организации новой системы местного самоуправления. Глава о местном самоуправлении проекта конституции оказалась одной из самых дискуссионных1. Поэтому не удивительно, что в юридической литературе того времени обсуждалась проблема допустимости детальной регламентации в конституции федеративного государства местного самоуправления. По мнению В.И. Васильева, в «России просто необходимы достаточные конституционные гарантии осуществления местного самоуправления, поскольку институты местного самоуправления на местах утверждаются в российских условиях не снизу, а сверху»2.
С точкой зрения В.И. Васильева нельзя не согласиться, поскольку в действительности отсутствие в советскую эпоху законодательного закрепления основ местного самоуправления свидетельствует о реальной и многоуровневой централизации государственного управления. Последнее обусловливается включением местного самоуправления в систему органов государственной власти3. Похожую и вполне обоснованную анализом указанной эпохи научную позицию мы находим у известных российских государствоведов А.А. Клишаса и В.В. Еремяна: «В течение 70-летнего периода советская республика, de jure и de facto не воспринимавшая не только буржуазной концепции разделения властей, но и буржуазной модели муниципального самоуправления, преемственность, тем или иным образом восстановленная в XVIII - середине XIX столетия, была отправлена на свалку истории. Централизм пронизывал все - и государственную, и партийную, и административно-территориальную организацию. Тем не менее, целый ряд публичных механизмов и общественных институтов, аккумулировавших отдельные элементы самоуправления, например местные выборы, собрания членов жилищных, гаражных и садоводческих кооперативов, сельские сходы, продолжали функционировать, поддерживая традиции самоорганизации населения»4.
Современная конституционная модель местного самоуправления в Российской Федерации, в отличие от советской модели, основывается на принципе децентрализации публичной власти. В данном случае речь, прежде всего, идет о функциональной децентрализации, которая выражается в передаче государством прав и средств на принятие управленческих решении относительно автономными органами публичной (муниципальной) власти; именно автономия предполагает децентрализацию функции управляющей системы.
Децентрализованная модель местного самоуправления в России, прежде всего, базируется на ст.ст. 3, 12, п. «н» ч. 1 ст. 72 и гл. 8 Конституции РФ 1993 г. Глубокий смысл, заложенный в указанных статьях, заключается в том, что местное самоуправление-это форма осуществления народом своей власти, и, как следствие этого, одна из важнейших основ конституционного строя. Кроме этого, муниципальная власть - это разновидность публичной власти, решающая вопросы местного значения.
Аргументируя выше сказанное, следуя логике ст. 3 Конституции РФ 1993 г. можно сделать вывод о том, что публичная власть - это политическая власть, осуществляемая народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Публичность муниципальной власти подчеркивается также в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в республике Коми» (далее - Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П). Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в Республике Коми, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе то, что местные представительные органы, согласно Закону республики Коми являются органами власти, не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, согласно позиции Конституционного Суда РФ, органы местного самоуправления осуществляют не государственную, а муниципальную власть, т.е. их природа не является государственной.
Указанная позиция Конституционного Суда РФ основана на глубоком анализе тенденции развития местного самоуправления. Думается, что в ту эпоху конкретное обоснование властной природы органов местного самоуправления являюсь революционным шагом в понимании сути и значения местного самоуправления. Кроме того, важно и то, что Конституционный Суд указывает на муниципальную власть как на публичную и при этом признает публичной и государственную власть, что принципиально отличается от советской концепции местного управления.
Согласно ст. 12 Конституции РФ 1993 г. «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местно-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
го самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Расширительное толкование указанной нормы позволяет утверждать, что, с одной стороны, основной закон страны создает базу для обособления местного самоуправления от государственного механизма (децентрализация), сохраняя при этом подзаконную деятельность местной власти. Термин «подзаконная» деятельность применяется для иллюстрации того, что органы местного самоуправления могут действовать только в рамках установленных законом полномочии. В этой связи можно предположить, что в данном случае речь идет о принципе Шег vires (в пределах полномочии).
Исходя из всего вышесказанного, сложно говорить о полной самостоятельности местного самоуправления от государства. Однако, с другой стороны, с учетом того, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями государственных органов власти - их организационная обособленность очевидна. «Децентрализованные субъекты власти, в том числе органы местного самоуправления, осуществляют управление, оставаясь интегрированной частью государства»5. Вышесказанное позволяет утверждать, что скрытым смыслом ст. 12 Конституции РФ 1993 г. является все-таки сочетание централизации и децентрализации. В свою очередь, централизация, точнее говоря элемент централизации, выражается в наличии принципа inter vires, т.е. функционирование местного самоуправления в пределах своих полномочии. А децентрализация выражается в структурной самостоятельности органов местного самоуправления от органов государственной власти.
Продолжая мысль об интегрированности местного самоуправления и опираясь, прежде всего, на положения ст. 12 Конституции РФ 1993 г. следует отметить, что хотя и органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, однако их статус нельзя приравнивать к статусу общественных организации. Это связано с тем, что субъекты местного самоуправления являются субъектами публичного права, обладающими публично-властными полномочиями по отношению к населению муниципального образования и к организациям. В рамках обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования органы местного самоуправления должны реализовывать вопросы местного значения. В данном случае действует императивный метод правового регулирования, поскольку предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, прежде всего, устанавливаются в федеральном законодательстве. Тем самым их не исполнение влечет за собой ответственность как перед населением муниципального образования, так и перед государством.
В целом органы местного самоуправления не могут выполнять свои функции, если их решения опираются только на силу общественного мнения и не поддерживаются мерами государственного характера. В данном случае большое значение имеет и то, что муниципальные образования непосредственно или
через органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, подлежащие выполнению на всей территории муниципального образования. Все это, безусловно, подтверждает властный характер местного самоуправления и подтверждает факт того, что оно не является общественной организацией. Таким образом, муниципальное образование создается в обязательном порядке, и не может быть отменено. Такая правовая позиция была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».
Важнейшую роль в обеспечении стабильного взаимодействия между федеральными и региональными органами власти играет п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ 1993 г. Указанное положение устанавливает местное самоуправление как сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В специальной литературе по местному самоуправлению данной конституционной норме всегда удалялось большое внимание. Так, авторы комментария к Конституции Российской Федерации отмечают: «Установление «общих принципов организации местного самоуправления» предполагает, прежде всего, законодательную конкретизацию: во-первых, конституционных предписаний общего характера, определяющих принципы конституционного строя, основы правового регулирования публичной власти, публичной собственности, правового положения личности и коллективов в той их части, в какой они являются значимыми, предопределяют отношения публично-территориальной самоорганизации населения (в частности, ст. 1-5, 7, 8, 13-15 Конституции); во-вторых, конституционных основ местного самоуправления как самостоятельного конституционного института (ст. 12, 130-133 Конституции). Законодатель, таким образом, обладает широкими регулятивными возможностями в муниципальной сфере и в праве определять, в частности, правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации»6.
Известный российский ученый И.И. Овчинников обращает внимание на то, что «наиболее спорные вопросы организации самоуправления отнесены к уточняющему законодательству субъектов Федерации, а сам Федеральный закон оказался, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, «общими принципами»»7.
Любопытная научная позиция содержится в рассуждениях К.Ф. Шеремета по указанной проблеме. По мнению ученого, «задача состоит не в том, чтобы определить точное их число. Перечень принципов, акценты в формулировках могут несколько варьироваться в зависимости от цели исследования, критериев приоритета и т.п. Главное - в степени обобщенности выраженных в принципах идей и, соответственно, в возможных вариантах правовых механизмов, устанавливаемых для
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Поэтому весьма показателен тот факт, что Конституция РФ 1993 г., помимо целой серии статей и специальной главы, посвященных местному самоуправлению, содержит норму, предусматривающую установление «общих принципов организации местного самоуправления». Эта норма есть признание необходимости иметь дополнительно к конституционному регулированию Федеральный закон, содержащий комплекс правовых механизмов, гарантирующих реализацию конституционного статуса местного самоуправления в условиях становления России как демократического федеративного правового государства. Поэтому «общие принципы» суть не только «коренные начала и идеи», лежащие в основе организации и деятельности населения и формулируемых им органов»8.
Подытоживая свою мысль К.Ф. Шеремет дает следующее определение «общим принципам»: «Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации - это закрепленные в нормах Конституции РФ и Федерального закона и определяющие демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти принципы, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и образуемых ими органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан РФ на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территории муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, а также с уставами муниципальных образовании»9.
Фундаментальную основу функционирования местного самоуправления в Российской Федерации также составляют положения гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ 1993 г. В научной литературе совершенно верно отмечается, что «закрепление местного самоуправления в одной из последних глав Конституции вряд ли может быть обосновано с точки зрения конституционно-правового значения этого института. Ведь местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, относится, в том числе к институтам гражданского общества, а не следует из государственных форм властвования.
С учетом внутренней логики конституционного регулирования местное самоуправление вполне могло бы претендовать на положения, по крайне мере предшествующие институтам организации государственной власти (гл. 4-7 Конституции)»10.
Представляется, что такое расположение глав может быть связанно с тем, что положения гл. 8 Конституции РФ 1993 г. базируются на множество предшествующих ей статей, а именно 2, 3, 8, 10, 12, 32, 40, 41, 43, 72 (п. «н» ч. 1) и др. Безусловно данную главу невозможно рассмотреть без логической взаимосвязи с указанными
статьями. Особенно концептуальными для обоснования современной теории местного самоуправления являются анализируемые выше положения ст.ст. 3 и 12.
Статья 130 Конституции РФ 1993 г. устанавливает правовые рамки функционирования местного самоуправления. Так, ч. 1 ст. 130 Конституции определяется субъект местного самоуправления - население. Именно оно самостоятельно решает вопросы местного значения. Под ними понимаются все вопросы, непосредственно обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества.
Конституция РФ 1993 г. содержит ряд норм (ст.ст. 40, 41, 43, 131, 132), опираясь на которые как Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г.), так и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.) устанавливает перечень предметов ведения местного самоуправления. Поэтому не удивительно, что в Конституции РФ 1993 г. не дается исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Вместе с тем, в ней предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых ресурсов.
Характерной чертой местного самоуправления в России, как и во многих других современных государствах, является возможность возложения на него законом отдельных государственных полномочий. Такая возможность закреплена в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ 1993 г. Согласно указанной статье «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Данное положение корреспондирует с положениями ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.
В теории муниципального права некоторые авторы высказывают мнение, что целесообразность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий диктуется более высоким уровнем эффективности исполнения, чем реализация этих функций, осуществляемая государственными органами. Примером таких отношений может служить государственная регистрация актов гражданского состояния, воинский учет, совершение нотариальных действий и т.п., что затруднительно осуществлять органам федеральной и региональной власти.
При определении сферы реализации местного самоуправления Конституция РФ 1993 г. в ч. 1 ст. 130 указывает, что «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вла-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
дение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». С одной стороны, может показаться, что в рассматриваемой статье владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью выводится как исключительно вопрос местного значения. С другой стороны, как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «данное положение нельзя рассматривать лишь как указание на один из вопросов местного значения... Оно закрепляется наряду с понятием «вопросы местного значения», что предполагает необходимость выявления их нормативных системных взаимосвязей»11. «Речь идет, в частности о том, что данной конституционной формулой, отражающей единство «вопросов местного значения» с «владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью», придается экономическое содержание, которое основано на отношениях муниципальной собственности, всей совокупности вопросов местного значения, подчеркивается единство властно-управленческих и хо-зайственно-экономических начал самостоятельности населения в решении соответствующих вопросов»12.
Следует отметить, что первичным субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования. А по смыслу ч. 1. ст. 132 Конституции РФ получается, что в пределах своей компетенции правом оперативного управления обладают органы местного самоуправления. Законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предоставляют населению возможность реализовать право распоряжаться собственностью непосредственно, но, как правило, это право собственника на муниципальное имущество осуществляют уполномоченные на то органы местного самоуправления.
Часть 2 ст. 130 определяет три формы осуществления местного самоуправления: 1) путем прямого волеизъявления; 2) через выборные органы; 3) через другие (невыборные) органы. В целом данная статья, закрепляя формы осуществления местного самоуправления, исходит из универсального принципа единства непосредственных и представительных институтов демократии составляющих систему местного самоуправления. Статья 130 Конституции РФ 1993 г. четко декларирует, что местное самоуправление осуществляется гражданами путём различных форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления. Думается что положения указанной статьи Конституции РФ 1993 г. позволяют утверждать о том, что представительная и непосредственная демократия составляют основу системы местного самоуправления. Иными словами, представительные органы местного самоуправления и прямые формы осуществления населением муниципального образования местного самоуправления являются системными элементами. В свою очередь, следует согласиться с научной позицией Н.Л. Пешина, состоящей в том, что «система местного самоуправления - это, с точки зрения муниципального права, совокупность организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление, т.е. обеспечивается решение
вопросов местного значения на территории муниципального образования»13.
Анализ ст.ст. 3, 130 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что формам непосредственной демократии придается большее юридическое значение, чем формам представительства населения. Так, в ст. 3 Конституции РФ 1993 г. прямо указывается, что высшим выражением воли народа является референдум, а, кроме того, прямое волеизъявление упоминается в конституционном тексте перед органами публичной власти.
Одну из важнейших основ местного самоуправления составляет правовой режим территории муниципального образования. Согласно ст. 131 Конституции РФ 1993 г. «1) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций...». Данная формулировка по своей сути означает, что местное самоуправление должно осуществляться в поселениях максимально приближенных к населению. Кроме того, допускается осуществление местного самоуправления и на иных территориях. Следовательно, рассматриваемая конституционная норма допускает осуществление местного самоуправления на поселенческом и территориальном уровне. Иными словами: по смыслу положений ст. 131 Конституции РФ 1993 г. возможен вариант двухуровневого территориального устройства муниципального образования. Однако, в любом случае именно поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления является предпочтительным, а территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей. Иными словами, территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением субъекта федерации.
Такой подход был закреплен в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда. Так, в п. 4 указанного акта записано: «... Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связанно с административно-территориальным делением, перечень территории муниципальных образований является открытым и это территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиции».
Судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь весьма справедливо отмечает: «... Использованное в статье 131 Конституции в контексте рассмотрения вопросов местного самоуправления понятие «территория» не совпадает с понятием «поселения». Первое является более широким по содержанию: «другие территории» могут означать не названные Конституцией,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
иными законодательными актами разновидности поселений и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район и т.д.).
В частности, как указывал в ряде решений КС РФ, район, непосредственно входящий в состав республики, может включать ряд городских и сельских поселений, каждое из которых... имеет право быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (см. абз. 4 п. 5 мотивировочной части постановления от 24 января 1997 г. № 1-П; абз. 3 п. 3 мотивировочной части постановления от 11 ноября 2003 г. № 16-П). Этим должны определяться и параметры взаимоотношений между поселениями и районами»14.
Федеральное законодательство о местном самоуправлении базируется на двухуровневой модели территориального устройства местного самоуправления. Получается, что муниципальным образованием становится и район, и входящие в него сельские и городские поселения. Кроме этого, по смыслу указанных выше положении ст. 131 Конституции РФ 1993 г. и позиции Конституционного Суда РФ вполне оправданным является ведение согласно муниципальной реформе 2014 г. нового вида муниципального образования - городского округа с внутригородским делением на районы.
Одним из самых дискуссионных в науке муниципального права является второе предложение п. 1 ст. 131 Конституции РФ 1993 г. о том, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «важным является уяснение содержания понятия «структуры органов местного самоуправления», а также определение степени самостоятельности населения»15. Различные толкования вызвал термин «самостоятельно». В частности отмечается, что следует проводить разницу между термином «самостоятельного» и «непосредственного» определения структуры16. По мнению Н.С. Бондаря, «в данной норме указанное понятие употребляется в широком смысле: оно включает как внутреннее устройство соответствующих органов, их наименование, так и определение видов, конкретного перечня выборных и других органов местного самоуправления, а также характер взаимоотношении между ними, в особенности между представительными и исполнительно-распорядительными органами, распределение компетенции между ними. Таким образом, условно можно выделить внешнюю структуру органов местного самоуправления и внутреннюю структуру - внутреннее устройство соответствующих органов, с которыми порой неоправданно отождествляется понятие структуры органов местного самоуправления»17.
Думается, что положение второго предложения ч. 1 ст. 131Конституции РФ 1993 г. следует понимать в системной взаимосвязи с п. «н» ч. 1 ст. 72, согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к сфере полномочий государственной власти. Тем самым положения указанной статьи, прежде всего в части самостоятельности населения, при определении структуры органов местного самоуправления скорее всего надо понимать в рамках установленных федеральным законом и законами субъектов федерации общих принципов организации местного самоуправления. Таким образом, получается, что самостоятельность при определении структуры органов местного самоуправления населениям возможна, но только в рамках тех организационных моделей которые установлены законами. В данном случае общим принципом будет организационная модель местного самоуправления, а население муниципального образования, как и в целом субъект федерации, могут самостоятельно определить конкретную модель, применимую в муниципальном образовании.
Сказанное выше следует подтвердить Постановлением Конституционного Суд РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области. Так, Конституционный Суд РФ установил, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправ-ления18. Поскольку содержание «общих принципов» в Конституции не определяется, законы об этих принципах «могут включать в себя сколь угодные ограничения самостоятельности населения»19.
Именно такой подход к решению данного вопроса был избран в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. Например, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом в структуре органов местного самоуправления обязательно должны быть не только представительный орган, но и глава муниципального образования, и местная администрация. Таким образом, государственная власть оказалась доминирующей в определении важнейших составляющих структуры органов местного самоуправления. Получается, что в целом структуру органов местного самоуправления устанавливает не население, а федеральные органы государственной власти, следовательно, самостоятельность, указанная в п. 1 ст. 131 Конституции РФ 1993 г. не может быть абсолютной.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Однако, все-таки в Федеральном законе о местном самоуправлении от 2003 г. устанавливается порядок самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления. Тем не менее, это касается вновь созданного муниципального образования, где самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления происходит путем проведения местного референдума, а в случае отсутствия инициативы граждан о его проведении - представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Референдум может проводиться также в случае преобразования существующего муниципального образования. Следуя логике п. 2 ч. 8 ст. 85 получается, что структура органов местного самоуправления в тех муниципальных образованиях, которые были созданы до принятия Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., могут изменяться без участия населения в соответствии с указанным законом путем внесения надлежащих изменений в уставы муниципальных образований органами местного самоуправления. В этой связи мы разделяем критическую точку зрения В.И. Васильева, который отмечает: «Согласно поправкам, которые внесены в Федеральный закон № 131-ФЗ Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 декабря 2004 г., соответствующие изменения в структуру органов местного самоуправления вносятся представительным органом местного самоуправления и в том случае, если устав муниципального образования был принят на местном референдуме либо если решением референдума был определен численный состав представительного органа, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Это ставит в неравные условия при определении структуры органов местного самоуправления население вновь образованных и сохраняющихся муниципальных об-разовании»20. Анализ указанных положений позволяет утверждать, что самостоятельность населения при определении структуры местного самоуправления является относительной категорией.
Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах. Данная статья гарантирует систему местного самоуправления, что делает местное самоуправление объектом правовой охраны. Следовательно, все положения, предусмотренные уставами муниципальных образований и соответствующие законодательству, пользуются защитой со стороны государства. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли ограничение местного самоуправления, если оно гарантировано государством?
Аргументируя последнее, отметим, что в действительности в ст. 133 Конституции РФ 1993 г. устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления. Однако, данный запрет нужно рассмотреть относительно положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ,
согласно которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральными законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства». Следовательно, если положения ст. 133 Конституции РФ 1993 г. рассматривать вне контекста положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ 1993 г., то «права местного самоуправления окажутся выше всех остальных, в том числе выше основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу Основного Закона к этим правам»21. На наш взгляд, при условиях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ 1993 г., ограничение прав местного самоуправления в рамках федерального законодательства вполне возможно, поскольку местное самоуправление является правом, а не обязанностью граждан Российской Федерации.
Безусловно, одной из важнейших проблем становления местного самоуправления в современной России является обеспечение эффективного функционирования местного самоуправлении финансовыми и материальными средствами. Согласно ч. 1 ст. 132 органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка. Данное положение коррелирует со ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. В первом случае следует отметить, что местные и другие налоги, собираемые в Российской Федерации, определяются в Налоговом кодексе РФ, т.е. на федеральном уровне. Муниципальные органы в строго установленных законом случаях могут вводить, а не устанавливать налоги, т.е. выбрать из перечня те налоги, которые заранее были определены. Однако, рамки налога определяются на уровне субъекта. Отметим, что размеры налогов не могут превышать тех, что установлены на федеральном уровне.
Корреспондируя с мнением И.И. Овчиникова, отметим, что в действительности конституционные нормы, закреплявшие основы местного самоуправления, хотя и были нормами прямого действия, все-таки требовали законодательной конкретизации. Отчасти именно по причинам, указанным известным российским юристом-государствоведом, возникла необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнения его места и роли в структуре органов публичной власти. Как следствие этого, не удивительно, что движение по пути, предложенному Конституцией РФ, оказалось чрезвычайно медленным и противоречивым, подверженным влиянию давно сложившихся и «реанимированных накануне принятия Конституции традиций»22. Это значит, что даже после принятия Конституции РФ в 1993 г. местное самоуправление находилось на стадии начального периода его формирования 1990-1991 гг.23 Тем самым, нужен был федеральный закон о местном самоуправлении, который послужил бы гаранти-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ей против попыток как со стороны ряда федеральных органов, так и со стороны государственных органов субъектов Российской Федерации затормозить становление важнейшего демократического института.
1 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005.
2Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 116.
3 Чихладзе Л.Т. Административная децентрализация в контексте особенностей организации местного самоуправления зарубежных стран // Вестник Московского университета МВД России. № 1. 2013. С. 45-50.
4 Клишас А.А., Еремян В.В. Конституция и практика самоорганизации местного населения // Вестник Совета Федерации. №1. 2014 (120). С. 47.
5 Васильев В.И. Конституционные начала местного самоуправления // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: «Юриспруденция», 2014 г. С. 400.
6 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зоркина. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 654.
7 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 73-74.
8 Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулиро-
вания. М., 1998. С. 47.
9 Шеремет К.Ф. Указ. соч. С. 47-48.
10 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: НОРМА, 2013. С. 982.
11 Там же. С. 984.
12 Там же. С. 984.
13 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007 // СПС «КонсультантПлюс».
14 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. НОРМА, 2013. С. 992.
15 Там же. С. 995.
16 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005. С. 223.
17 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. НОРМА, 2013. С. 995.
18 СЗ РФ. 1996 № 7. Ст. 700.
19 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005. С. 223.
20 Там же. С. 225.
21 Васильев В.И. Конституционные начала местного самоуправления // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности. М.: «Формула права», 2005. С. 406-407.
22 Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М.: ЗАО Юстинформ, 2008. С. 137.
23 Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М. НОРМА, 2011. С. 15.
УДК 342 ББК 67.400
ГЕНЕЗИС ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РЕСПУБЛИКИ КЫРГЫЗСТАН КАК ГОСУДАРСТВА - УЧАСТНИКА СНГ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
АРАМ СЕРГЕЕВИЧ АБАЗОВ,
E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается генезис избирательной системы Республики Кыргызстан как государства - участника СНГ в постсоветский период.
Ключевые слова: стандарты демократических выборов, избирательные права и свободы, государства - участники СНГ, избирательная система Республики Кыргызстан.
Annotation. In the article the author examines the Genesis of the electoral system of the Kyrgyz Republic as a state party to the CIS in the post-Soviet period.
Keywords: the standards of democratic elections, electoral rights and freedoms, states - participants of the CIS, the electoral system of the Kyrgyz Republic.
