Добрый день, Марк!
Порядок проведения ротации на федеральной государственной гражданской службе регламентирован:
Законом N 58-ФЗ;
Законом N 79-ФЗ;
Рекомендациями Минтруда России от 30.04.2013 "Методические рекомендации - 3.0. Организация ротации федеральных государственных гражданских служащих в федеральных органах исполнительной власти" (далее - Рекомендации).
Ротация - это назначение гражданского служащего в том же или в другом федеральном органе исполнительной власти либо его территориальном органе на иную должность, включенную в перечень должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация (п. 2.2 Рекомендаций). Ее цель - повышение эффективности гражданской службы и противодействие коррупции (ч. 1 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ).
Важно! Ротация не является мерой поощрения (награждения) или видом дисциплинарного взыскания (п. 2.3 Рекомендаций).
В территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль или надзор, ротация является обязательной для должностей категории "руководители", обязанности которых связаны с выполнением контрольных или надзорных функций (ч. 2 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ, абз. 1 п. 2.5 Рекомендаций).
Перечни указанных должностей утверждаются руководителями федеральных органов исполнительной власти, если эти органы находятся в подчинении Президента РФ или Правительства РФ.
Если территориальный орган федерального органа исполнительной власти находится в ведении федерального министерства, перечни утверждаются руководителем федерального органа по согласованию с федеральным министром (ч. 2.1 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ, п. 3.3 Рекомендаций).
Ротация в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти возможна и по иным должностям гражданской службы, помимо предусмотренных ч. 2 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ. Обязательным условием проведения ротации в данном случае является то, что перечни таких должностей должны быть утверждены нормативным актом Президента РФ или Правительства РФ. Указанные перечни формируются на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ (абз. 2 п. 2.5 Рекомендаций).
В федеральных органах исполнительной власти ротация может проводиться по должностям, перечень которых формируется на основе предложений этих федеральных органов исполнительной власти и утверждается Президентом РФ или Правительством РФ (п. п. 1, 2 ч. 2.2 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ).
Ротация в других федеральных государственных органах возможна по утвержденным Президентом РФ перечням должностей, которые формируются на основе предложений руководителей этих органов в порядке, установленном Президентом РФ (п. 3 ч. 2.2 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ).
Ротация проводится по плану, который утверждается руководителем соответствующего федерального государственного органа (в случаях, указанных в ч. 3 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ, необходимо согласование с федеральным министром) (ч. 3 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ). Проект плана готовится кадровой службой федерального органа исполнительной власти на основании перечня должностей (п. 5.1 Рекомендаций). Пример составления проекта плана приведен в Рекомендациях. Утвердить план ротации необходимо не позднее чем за год до наступления периода ротации (п. 5.3 Рекомендаций).
Период ротации определяется предельным сроком замещения должности, на которую гражданский служащий был назначен в порядке ротации. Согласно законодательству этот срок составляет от трех до пяти лет (ч. 6 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ, п. 4.1 Рекомендаций).
Перечень должностей гражданской службы субъекта РФ, по которым предусматривается ротация, и план ее проведения утверждаются нормативными правовыми актами субъекта РФ (ч. 10 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ).
При проведении ротации гражданского служащего необходимо учитывать, в частности, следующее (п. 2.2 Рекомендаций):
Уровень его квалификации;
Его профессиональное образование;
Стаж государственной службы или стаж работы (службы) по специальности.
Ротация проводится в пределах одной группы должностей гражданской службы, по которым установлены должностные оклады в размерах не ниже размеров должностных окладов по ранее замещаемым должностям гражданской службы. При этом учитываются уровень квалификации, специальность, направление подготовки, стаж гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности гражданской службы. Такие выводы следуют из ч. 5 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ.
Назначение на должность в ходе ротации не должно создавать конфликта интересов (абз. 8 п. 5.10 Рекомендаций). Следует избегать назначения служащего на должность, которую он ранее замещал (абз. 9 п. 5.10 Рекомендаций).
Государственный служащий может быть назначен на иную должность в порядке ротации только с его согласия (ч. 7 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ).
Гражданский служащий вправе отказаться от замещения иной должности гражданской службы в порядке ротации по причинам, указанным в п. п. 1, 2 ч. 8 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ (ч. 8 ст. 60.1 данного Закона).
При отказе от замещения должности по указанным причинам гражданскому служащему предлагается иная вакантная должность гражданской службы в том же или другом государственном органе с учетом уровня квалификации, специальности, направления подготовки, стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаний и умений, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей. Это должно быть сделано в письменной форме не позднее чем за 30 дней до истечения срока действия срочного служебного контракта. Если иная должность гражданской службы данному служащему не предоставлена (например, при отсутствии подходящей вакантной должности) или он отказывается от ее замещения, то служебный контракт прекращается в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона N 79-ФЗ. Такие выводы следуют из ч. 9 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ.
1. Ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе.
КонсультантПлюс: примечание.
Госслужащие, на которых условие о ротации продолжает распространяться после 22.12.2018, подлежат ротации в сроки, установленные их служебными контрактами, заключенными до указанной даты (ФЗ от 11.12.2018 N 461-ФЗ).
2. Ротация федеральных гражданских служащих проводится в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Ротации подлежат федеральные гражданские служащие, замещающие должности руководителей указанных органов. Ротация федеральных гражданских служащих, замещающих иные должности федеральной гражданской службы категории "руководители", исполнение должностных обязанностей по которым связано с осуществлением контрольных или надзорных функций, в территориальных органах федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, может проводиться по перечню должностей, утверждаемому руководителем федерального органа исполнительной власти, а в территориальных органах федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, - по перечню должностей, утверждаемому руководителем федерального органа исполнительной власти по согласованию с федеральным министром.
(см. текст в предыдущей редакции)
2.2. Ротация федеральных гражданских служащих может проводиться:
1) в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, - по утверждаемым Президентом Российской Федерации перечням должностей федеральной гражданской службы, сформированным на основе предложений этих федеральных органов исполнительной власти;
2) в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, - по утверждаемым Правительством Российской Федерации перечням должностей федеральной гражданской службы, сформированным на основе предложений этих федеральных органов исполнительной власти;
3) в других федеральных государственных органах - по утверждаемым Президентом Российской Федерации перечням должностей федеральной гражданской службы, сформированным на основе предложений руководителей этих федеральных государственных органов, в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.
3. План проведения ротации федеральных гражданских служащих утверждается руководителем федерального государственного органа. Форма плана проведения ротации и порядок его утверждения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
(см. текст в предыдущей редакции)
4. Ротация федерального гражданского служащего, замещающего должность федеральной гражданской службы в федеральном органе исполнительной власти или его территориальном органе либо в другом федеральном государственном органе, в иной федеральный орган исполнительной власти или его территориальный орган либо в другой федеральный государственный орган проводится по согласованию между руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти и (или) других федеральных государственных органов, наделенными полномочиями назначать на должность федеральной гражданской службы, по которой проводится ротация, и освобождать от такой должности. Ротация федерального гражданского служащего в федеральный орган исполнительной власти, находящийся в ведении федерального министерства, или в территориальный орган такого федерального органа исполнительной власти подлежит согласованию также с федеральным министром.
(см. текст в предыдущей редакции)
5. При назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке ротации учитываются уровень его квалификации, специальность, направление подготовки, стаж гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки. Гражданский служащий не может быть назначен в порядке ротации на должность гражданской службы, размер должностного оклада по которой ниже размера должностного оклада по замещаемой этим гражданским служащим должности гражданской службы.
(см. текст в предыдущей редакции)
6. Должность гражданской службы в порядке ротации гражданских служащих замещается на срок от трех до пяти лет.
КонсультантПлюс: примечание.
Если срок действия контракта истекает менее чем через 6 месяцев после вступления в силу Федерального закона от 11.12.2018 N 461-ФЗ, уведомление госслужащего о предстоящей ротации осуществляется не позднее чем за 3 месяца до его назначения на другую должность.
7. В течение последнего года действия срочного служебного контракта с гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы в порядке ротации, но не менее чем за шесть месяцев до окончания срока действия служебного контракта представитель нанимателя обязан в письменной форме под роспись уведомить гражданского служащего о предстоящем назначении гражданского служащего на другую должность гражданской службы в порядке ротации с указанием условий служебного контракта по новой должности гражданской службы.
(см. текст в предыдущей редакции)
7.1. Перевод гражданского служащего в порядке ротации на должность гражданской службы в другом государственном органе осуществляется с его письменного согласия в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 33 настоящего Федерального закона.
8. Гражданский служащий может отказаться от замещения иной должности гражданской службы в порядке ротации по следующим причинам:
1) наличие заболевания, препятствующего проживанию гражданского служащего и (или) членов его семьи (супруга, супруги, несовершеннолетних детей, детей старше 18 лет, ставших инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, детей в возрасте до 23 лет, обучающихся в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, по очной форме обучения, родителей, лиц, находящихся на иждивении гражданского служащего и проживающих совместно с ним) в местности, куда гражданский служащий назначается в порядке ротации. Перечень таких заболеваний утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;
2) необходимость постоянного ухода за проживающими отдельно отцом, матерью, родным братом, родной сестрой, дедушкой, бабушкой или усыновителем, не находящимися на полном государственном обеспечении и нуждающимися в соответствии с заключением федерального учреждения медико-социальной экспертизы по их месту жительства в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре).
(см. текст в предыдущей редакции)
9. В случае отказа от предложенной для замещения должности гражданской службы в порядке ротации по причинам, указанным в части 8 настоящей статьи, гражданскому служащему не позднее чем за 30 дней до истечения срока действия срочного служебного контракта в письменной форме должна быть предложена иная вакантная должность гражданской службы в том же или другом государственном органе с учетом уровня квалификации, специальности, направления подготовки, стажа гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаний и умений, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей. В случае отказа от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в том же или другом государственном органе либо непредоставления ему иной должности гражданской службы гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы и служебный контракт прекращается в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 33
<*> Kalinin G.I. Rotation of civil servants. The gaps. The questions. Legal problems of implementation.Калинин Георгий Иванович, начальник правового отдела Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея.
С целью повышения эффективности государственной службы и противодействия коррупции были приняты изменения в действующее законодательство, предусматривающие ротацию государственных гражданских служащих. Однако что касается возможности их применения, то здесь видятся серьезные проблемы и возникают вопросы. Механизм ротации государственных гражданских служащих уже сейчас требует серьезной доработки и устранения противоречий. Недостаточное и противоречивое регулирование ротации может привести к дискредитации и падению престижа государственной гражданской службы.
Ключевые слова: ротация, государственная гражданская служба, федеральный орган исполнительной власти, должность, категория, полномочия, гарантии.
To improve efficiency of the civil service and fighting corruption, changes were made to existing legislation for the rotation of civil servants. However, with the possibility of their application are seen serious problems and questions arise. The mechanism of rotation of civil servants now requires serious improvement and the elimination of contradictions. Inadequate and inconsistent regulation of rotation may lead to a compromise and a decline in the prestige of the state civil service.
Key words: personnel rotation, state civil service, the Federal body of Executive power, post, category, powers, guarantees.
С 1 января 2013 г. вступили в силу изменения в действующее законодательство, предусматривающие ротацию государственных гражданских служащих <1>. Инициатива Президента Российской Федерации по данному вопросу была узаконена. Цели - благие: повышение эффективности государственной службы и противодействие коррупции (ч. 1 ст. 60.1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <2>). Фактически положения этого Закона еще не были применены на практике. Однако с возможностью его применения уже видятся серьезные проблемы и возникают некоторые вопросы.
<1> См.: Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе" // Российская газета. N 278. 2011. 9 декабря.
<2> См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 116-ФЗ) // Российская газета. N 162. 2004. 31 июля; СЗ РФ. 2013. 10 июня. N 23. Ст. 2874.
Некоторые исследователи-правоведы, такие, как Ю.Н. Старилов <3>, М.В. Пресняков <4>, С.Е. Чаннов <5>, О.И. Тиунов <6>, уже обращались к вопросу ротации государственных гражданских служащих. Например , С.Е. Чаннов указывал на имеющиеся пробелы в способе перезаключения бессрочного служебного контракта на срочный в процессе подготовки к ротации, но в целом его статья по данной проблематике носила характер комментария. Упоминалась ротация государственных служащих также в статьях Т.М. Заниной <7> и В.Г. Клочкова <8>. Однако в целом вопрос нормативно-правового регулирования механизма ротации с научной точки зрения еще требует разработки. По нашему мнению, проблем и противоречий в этом вопросе гораздо больше.
<3> Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9.
<4> Пресняков М.В. Приоритетные направления формирования кадрового состава государственной гражданской службы // Гражданин и право. 2011. N 8.
<5> Чаннов С.Е. Ротация государственных служащих // Кадровик. 2012. N 8; Информационно-аналитический портал "Предпринимательство и право". URL: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=728.
<6> Хабриева Т.Я., Тиунов О.И., Кашепов В.П. и др. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Отв. ред. О.И. Тиунов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013.
<7> Занина Т.М. О разработке комплекса мер по формированию высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы в современных условиях // Административное право и процесс. 2011. N 7.
<8> Клочков В.Г. Причины роста и меры по борьбе с коррупцией // Безопасность бизнеса. 2006. N 2.
Ротации подлежат отдельные должности государственной гражданской службы, перечень которых утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти (ч. 2 ст. 60.1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Вроде бы привязка к конкретным должностям налицо. Однако если внимательно вчитаться в содержание этой части данной статьи, то получается, что в Перечень включаются должности гражданской службы категории "руководители" в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Исходя из этого федеральные органы исполнительной власти утвердили перечни, в которые включили все должности категории "руководители" <9> в своих территориальных органах. Получается, что привязка уже идет не к должности, а к функциям органа. При этом далеко не все отделы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществляют непосредственно контрольно-надзорные функции, есть и отделы обеспечивающего характера, например, правовые, бухгалтерского учета, делопроизводства и т.п. Хотя отдельные подобные должности могут быть в группе коррупционного риска (например, связанные с заключением государственных контрактов), но зачем осуществлять ротацию руководителей всех таких отделов - не всегда и не совсем понятно.
<9> См., напр.: Приказ Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 13 декабря 2012 г. N 635 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в территориальных управлениях Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, по которым предусматривается ротация федеральных государственных гражданских служащих" // Российская газета. N 18. 2013. 30 января.
Нахождение должности, замещаемой гражданским служащим, в Перечне должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих, относится к существенным условиям служебного контракта (п. 10 ч. 3 ст. 24 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Без этого пункта служебный контракт недействителен. Исходя из этого, федеральные органы исполнительной власти начали перезаключение служебных контрактов с соответствующими гражданскими служащими с бессрочных на срочные <10>. Механизм такого перезаключения описан в Методических рекомендациях Минтруда России <11>. Понятно, что с вновь принимаемыми на данные должности сотрудниками теперь однозначно должен заключаться срочный служебный контракт (п. 7.1 ч. 4 ст. 25 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Однако почему же контракт должен перезаключаться с уже находящимися на должности служащими. Перезаключение фактически дает данному Закону обратную силу, да еще и закону, фактически ухудшающему положение отдельной (пусть и особой) категории граждан. По нашему мнению, данная норма хоть и не подпадает под прямой запрет на придание закону обратной силы, содержащийся в Конституции Российской Федерации <12> и других нормативных актах, но тем не менее нарушает основные принципы правового регулирования, что недопустимо.
<10> См., напр.: письмо Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 7 мая 2013 г. N ФС-НВ-4/5230 // Официальный сайт Россельхознадзора. URL: http://www.fsvps.ru/.
<11> См.: Методические рекомендации Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 18 сентября 2012 г. "Организация ротации федеральных государственных гражданских служащих в федеральных органах исполнительной власти" // Солидарность. 2012. 26 сентября - 3 октября. N 35.
<12> См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета. N 7. 2009. 21 января.
Вообще, со срочным служебным контрактом связано много проблем, но основная проблема видится в следующем. Одним из существенных моментов государственной гражданской службы является поступление на нее и замещение должности по результатам конкурса. Это сделано для отбора на замещение должностей лучших, наиболее подготовленных кандидатов. Конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы также обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих (далее - гражданские служащие) на должностной рост на конкурсной основе <13>. Однако, согласно п. 1 и 3 ч. 2 ст. 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категории "руководители", при заключении срочного служебного контракта конкурс не проводится. Понятно, что, если госслужащий назначается на должность в порядке ротации, он уже проходил конкурсную процедуру. А если он назначается на такую должность впервые (например, в случае увольнения другого гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность, по его инициативе)? По Закону конкурс проводиться не должен, и фактически на руководящую должность будет назначен не лучший кандидат, а "первый встречный" (например, направленный службой занятости), которому, в случае его соответствия квалификационным требованиям (образование, специальность, стаж), государственный орган не вправе будет отказать в должности.
<13> См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" (с изм. от 19 марта 2013 г.) // Российская газета. N 20. 2005. 3 февраля; СЗ РФ. 2012. 25 марта. N 12. Ст. 1242.
Ротация проводится в соответствии с планом, утверждаемым руководителем федерального органа исполнительной власти (ч. 3 ст. 60.1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Форма плана нормативным актом не утверждена, имеется лишь примерная форма, приведенная в вышеназванных Методических рекомендациях Минтруда России. Таким образом, планирование ротации носит общероссийский характер. На таком уровне и при таком большом объеме сведений не исключены ошибки. Рассмотрим один из возможных случаев. Государственного гражданского служащего по недосмотру не включили в план ротации, однако служебный контракт с ним перезаключили на срочный. Что делать, когда срок его контракта истечет? Ведь формально его необходимо будет уволить, но новую должность в порядке ротации он не получит.
Гражданский служащий может отказаться от предложенной ему в порядке ротации должности по указанным в Законе уважительным причинам (ч. 8 ст. 60.1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Таких причины две: заболевание госслужащего, в связи с которым замещение соответствующей должности в порядке ротации противопоказано по медицинскому заключению; а также невозможность проживания членов его семьи (супруга и иждивенцев) в местности, куда в порядке ротации будет направлен госслужащий (также по медицинскому заключению). В этом случае ему должна быть предложена иная вакантная должность гражданской службы в том же или другом государственном органе с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданского служащего (ч. 9 ст. 60.1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Предложение той же самой должности, которую госслужащий замещает уже сейчас, не допускается. А как же быть, если в органе должность, соответствующая квалификации госслужащего, - только одна (например, для того же начальника правового отдела или, наоборот, начальника какого-либо узкоспециализированного отдела по направлению надзора)? Получается, что этот госслужащий находится в гораздо менее выгодном положении, чем другие, он в таком случае однозначно должен быть уволен, а его права уже априори ущемлены.
Хотя в Законе сказано, что назначение гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы в порядке ротации должно быть произведено в день, следующий за днем прекращения срочного служебного контракта и освобождения от замещаемой должности гражданской службы (ч. 7 ст. 60.1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"), однако в ст. 35 "Расторжение срочного служебного контракта" этого Федерального закона нет отдельного основания по расторжению контракта в связи с ротацией. По какому основанию (статья и пункт нормативного акта) будет уволен госслужащий, что указывать в приказе на увольнение и какую запись делать в трудовой книжке, не понятно. Отсутствие отдельного основания увольнения в порядке ротации также формально не гарантирует предоставления гражданскому служащему должности сразу после увольнения. Необходимо, по нашему мнению, упорядочить процедуру увольнения в порядке ротации, совместив процедуру истечения срока контракта и процедуру перевода.
Законодатель не разъясняет также, как быть в случае, если государственный служащий отказался от замещения должности в порядке ротации по другим причинам (например, просто по собственному желанию, точнее - нежеланию).
Как видно из положений Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ротация государственных гражданских служащих предусмотрена прежде всего в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти. Большинство органов власти уже утвердили соответствующие перечни должностей в своих территориальных органах <14>. А как же быть с центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти? Ведь при замещении должностей в аппаратах также возможны коррупционные риски, должностные лица центральных аппаратов также осуществляют контрольно-надзорные функции.
<14> См., напр.: Приказ Федеральной налоговой службы от 18 марта 2013 г. N ММВ-7-4/121@ "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в территориальных органах Федеральной налоговой службы, по которым предусматривается ротация федеральных государственных гражданских служащих" // Российская газета. N 92. 2013. 26 апреля.
В связи с вышеизложенным логично было бы также нормативно определить и запустить процедуру ротации государственных гражданских служащих субъектов РФ, замещающих соответствующие должности с контрольно-надзорными функциями, между регионами.
Кроме всего прочего, следует обратить внимание на гарантии государственным гражданским служащим в случае переезда в другую местность в порядке ротации, прежде всего - в связи с необходимостью обеспечения его и его семьи жильем <15> (п. 9.1 и п. 9.2 ч. 1 ст. 52 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). В этом случае даже дополнительные бюджетные расходы на ротацию в размере 322,5 млн. рублей в год <16> выглядят сильно заниженными. Если провести аналогию, то, например, расходы на единовременную субсидию чиновнику и членам его семьи в случае необходимости улучшения жилищных условий при признании их нуждающимися в таком улучшении должны составлять около миллиона рублей на одного человека <17>. А ведь жилье для обеспечения гражданского служащего в порядке гарантий при ротации необходимо не просто предоставить, его сначала необходимо где-то взять, например построить, а это - дополнительные расходы.
<15> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 октября 2012 г. N 1103 "Об обеспечении федеральных государственных гражданских служащих, назначенных в порядке ротации на должность федеральной государственной гражданской службы в федеральный государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебными жилыми помещениями и о возмещении указанным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения" // СЗ РФ. 2012. 5 ноября. N 45. Ст. 6241.
<16> См., напр.: Президент узаконил обязательную ротацию чиновников каждые 3 - 5 лет // Справочно-правовая система ПРАВО.RU. Новости. Госслужба. URL: http://pravo.ru/news/view/65350/.
<17> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 63 "О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения" (с изм. от 25 марта 2013 г.) // Российская газета. N 17. 2009. 4 февраля; СЗ РФ. 2013. 1 апреля. N 13. Ст. 1559.
Механизм ротации государственных гражданских служащих должен заработать не менее чем через три-пять лет после вступления в силу нормативно-правовых актов о ротации. Однако, как видно из данной статьи, этот механизм уже сейчас требует серьезной доработки и устранения противоречий. Если ротация "забуксует", это только дискредитирует сам институт государственной службы, престиж которой уже начал падать из-за большого количества запретов и ограничений, например в связи с существенным расширением представляемых сведений о доходах и расходах, а также с ужесточением ответственности за это. Это бьет прежде всего по чиновникам-исполнителям среднего звена, лишая государственные органы подготовленных, опытных, квалифицированных кадров.
Литература
- Занина Т.М. О разработке комплекса мер по формированию высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы в современных условиях // Административное право и процесс. 2011. N 7. С. 20.
- Клочков В.Г. Причины роста и меры по борьбе с коррупцией // Безопасность бизнеса. 2006. N 2. С. 33.
- Пресняков М.В. Приоритетные направления формирования кадрового состава государственной гражданской службы // Гражданин и право. 2011. N 8. С. 3.
- Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9. С. 11.
КонсультантПлюс: примечание.
Статья С. Чаннова "Ротация государственных служащих" включена в информационный банк согласно публикации - "Вопросы трудового права", 2012, NN 6, 7.
- Чаннов С.Е. Ротация государственных служащих // Кадровик. 2012. N 8. С. 24; Информационно-аналитический портал "Предпринимательство и право". URL: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=728.
- Хабриева Т.Я., Тиунов О.И., Кашепов В.П. и др. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Отв. ред. О.И. Тиунов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013. 285 с.
Принят Государственной Думой 23 ноября 2011 года
Одобрен Советом Федерации 29 ноября 2011 года
Статья 1
Внести в Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 22, ст. 2063; 2007, № 49, ст. 6070; 2011, № 1, ст. 31) следующие изменения:
1) в статье 11:
А) пункт 1 дополнить абзацем следующего содержания:
"ротацией государственных служащих.";
Б) дополнить пунктом 5 следующего содержания:
"5. Федеральными законами о видах государственной службы могут быть установлены особенности ротации государственных служащих, учитывающие специфику прохождения государственной службы соответствующего вида.";
2) статью 16 после слов "повышения квалификации и стажировки государственных служащих," дополнить словами "проведения ротации государственных служащих,".
Статья 2
Внести в Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 31, ст. 3215; 2006, № 6, ст. 636; 2007, № 49, ст. 6070; 2008, № 30, ст. 3616; № 52, ст. 6235; 2010, № 7, ст. 704; № 49, ст. 6413; 2011, № 1, ст. 31) следующие изменения:
1) пункт 4 части 2 статьи 22 после слов "статьи 31" дополнить словами "и частью 9 статьи 60 1 ";
2) часть 3 статьи 24 дополнить пунктом 10 следующего содержания:
"10) нахождение должности, замещаемой гражданским служащим, в перечне должностей гражданской службы, по которым предусматривается ротация гражданских служащих.";
3) часть 4 статьи 25 дополнить пунктом 7 1 следующего содержания:
"71) замещения должности гражданской службы в порядке ротации;";
4) статью 35 дополнить частью 5 следующего содержания:
"5. При расторжении срочного служебного контракта о замещении гражданским служащим должности гражданской службы в порядке ротации, освобождении его от замещаемой должности и увольнении с гражданской службы в случаях, указанных в части 9 статьи 60 1 настоящего Федерального закона, гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. При этом выходное пособие не выплачивается.";
5) часть 1 статьи 52:
А) дополнить пунктом 9 1 следующего содержания:
"9 1) при назначении гражданского служащего в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, - возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи к месту службы в другую местность в пределах Российской Федерации, за счет средств государственного органа, в который гражданский служащий направляется в порядке ротации; расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность в пределах Российской Федерации после расторжения срочного служебного контракта или освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, за счет средств государственного органа, в котором гражданский служащий замещал последнюю должность гражданской службы. Возмещение расходов, предусмотренных настоящим пунктом, производится в порядке и на условиях, которые установлены для возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность в пределах Российской Федерации при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;";
Б) дополнить пунктом 9 2 следующего содержания:
"9 2) обеспечение гражданского служащего, назначенного в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебным жилым помещением, а при отсутствии по новому месту службы служебного жилого помещения - возмещение гражданскому служащему расходов на наем (поднаем) жилого помещения. В случае, если гражданский служащий является нанимателем жилого помещения по договору социального найма по прежнему месту прохождения гражданской службы, договор социального найма жилого помещения с гражданским служащим не может быть расторгнут по требованию наймодателя в течение срока действия срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации. Порядок и условия обеспечения федеральных гражданских служащих служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения федеральным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения устанавливаются Правительством Российской Федерации, порядок и условия обеспечения гражданских служащих субъектов Российской Федерации служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения гражданским служащим субъектов Российской Федерации расходов на наем (поднаем) жилого помещения - нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;";
6) часть 3 статьи 60 признать утратившей силу;
7) дополнить статьей 60 1 следующего содержания:
"Статья 60 1 . Ротация гражданских служащих
1. Ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе.
2. Перечень должностей федеральной гражданской службы, по которым предусматривается ротация федеральных гражданских служащих, утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром. В указанный перечень включаются должности гражданской службы категории "руководители" в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Ротация федеральных гражданских служащих, замещающих иные должности федеральной гражданской службы, включенные в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, проводится в соответствии с утвержденными Президентом Российской Федерации перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, или утвержденными Правительством Российской Федерации перечнями должностей федеральной гражданской службы, сформированными на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.
3. План проведения ротации федеральных гражданских служащих утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, либо руководителем федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, по согласованию с федеральным министром.
4. Назначение федеральных гражданских служащих в порядке ротации на должность гражданской службы в другой государственный орган проводится по согласованным решениям руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, либо руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по согласованию с федеральными министрами.
5. Ротация гражданских служащих проводится в пределах одной группы должностей гражданской службы, по которым установлены должностные оклады в размерах не ниже размеров должностных окладов по ранее замещаемым должностям гражданской службы, с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданских служащих.
6. Должность гражданской службы в порядке ротации гражданских служащих замещается на срок от трех до пяти лет.
7. Назначение гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы в порядке ротации должно быть произведено в день, следующий за днем прекращения срочного служебного контракта и освобождения от замещаемой должности гражданской службы. Предупреждение гражданского служащего об истечении срока действия служебного контракта осуществляется представителем нанимателя за три месяца до назначения гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке ротации.
8. Гражданский служащий может отказаться от замещения иной должности гражданской службы в порядке ротации по следующим причинам:
1) наличие заболевания, в связи с которым замещение должности гражданской службы в порядке ротации противопоказано по состоянию здоровья гражданского служащего в соответствии с медицинским заключением;
2) невозможность проживания членов семьи гражданского служащего (супруга, супруги, несовершеннолетних детей, детей старше 18 лет, ставших инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, детей в возрасте до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях по очной форме обучения, родителей, лиц, находящихся на иждивении гражданского служащего и проживающих совместно с ним) в местности, куда гражданский служащий назначается в порядке ротации, в соответствии с заключением федерального учреждения медико-социальной экспертизы или медицинским заключением.
9. В случае отказа от предложенной для замещения должности гражданской службы в порядке ротации по причинам, указанным в части 8 настоящей статьи, гражданскому служащему не позднее чем за 30 дней до истечения срока действия срочного служебного контракта в письменной форме должна быть предложена иная вакантная должность гражданской службы в том же или другом государственном органе с учетом уровня квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданского служащего. В случае отказа от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в том же или другом государственном органе либо непредоставления ему иной должности гражданской службы гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы и служебный контракт прекращается в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 33 настоящего Федерального закона.
10. Перечень должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации, по которым предусматривается ротация гражданских служащих субъекта Российской Федерации, и план проведения ротации гражданских служащих субъекта Российской Федерации утверждаются нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.".
Статья 3
Часть 3 статьи 83 Жилищного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1, ст. 14) дополнить словами ", если иное не предусмотрено федеральным законом".
Статья 4
Пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 52, ст. 6235) признать утратившим силу.
Президент
Российской Федерации
Д. Медведев
Минтруд России письмом от 16.08.2012 № 18-0/10/1-1105 «Об организации и проведении с 1 января 2013 г. ротации федеральных государственных гражданских служащих» разъяснил порядок реализации введения механизма ротации федеральных государственных гражданских служащих, которая предусматривается вступающими в действие с 1 января 2013 г. нормами Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В соответствии с положениями вышеуказанного федерального закона механизм ротации федеральных государственных гражданских служащих предусматривается для лиц, замещающих должности категории «руководители» в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции.
Письмом разъяснены: понятие ротации; порядок уведомления гражданских служащих, замещающих должности, включенные перечень должностей, по которым предусматривается ротация гражданских служащих; сроки формирования перечней должностей и планов проведения ротации.
Также сообщено, что Минтрудом России разрабатываются методические рекомендации по организации ротации, которые будут направлены в федеральные органы исполнительной власти дополнительно.
В названном письме сообщается:
В соответствии с подпунктом 8 пункта 3 поручения Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2012 г. N ВЗ-П17-1929, во исполнение подпункта "з" пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы (далее - Национальный план), утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297 Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России, Минрегиону России, Минфину России и Минюсту России поручено обеспечить организацию и проведение ротации государственных гражданских служащих в соответствии с Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе" (далее - Федеральный закон N 395-ФЗ), а также финансирование данных мероприятий.
Частью 2 статьи 60.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ), в редакции Федерального закона N 395-ФЗ, вступающей в силу 1 января 2013 г., предусматривается ротация федеральных государственных гражданских служащих (далее - гражданские служащие), замещающих должности категории "руководители" в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции.
В целях обеспечения процессов введения и реализации механизма ротации гражданских служащих с 1 января 2013 г. федеральным органам исполнительной власти необходимо в 2012 г. разработать и утвердить перечни должностей федеральной государственной гражданской службы (далее - гражданская служба), по которым предусматривается ротация гражданских служащих (далее - перечни), и планы проведения ротации (далее - планы), предусмотрев их вступление в силу с 1 января 2013 г.
Ротация подразумевает предусмотренное служебным контрактом и осуществляемое в соответствии с планом назначение гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы, включенную в перечень, на иную должность гражданской службы, предусмотренную этим перечнем.
Учитывая, что условие о нахождении должности гражданской службы в перечне пунктом 10 части 3 статьи 24 Федерального закона N 79-ФЗ (в редакции Федерального закона N 395-ФЗ) отнесено к существенным условиям служебного контракта, в соответствии с частью 2 статьи 29 Федерального закона N 79-ФЗ представитель нанимателя должен уведомить гражданских служащих, замещающих должности, предусмотренные перечнем, вне зависимости от того, какой с ними заключен служебный контракт (служебный контракт на неопределенный срок или срочный служебный контракт), об изменении существенных условий служебного контракта в письменной форме не позднее чем за два месяца до их введения. Так как Федеральный закон N 79-ФЗ в редакции Федерального закона N 395-ФЗ вступает в силу с 1 января 2013 г., представителю нанимателя следует уведомить гражданских служащих об изменении существенных условий служебного контракта не позднее 1 ноября 2012 г.
Если гражданский служащий не согласен на замещение должности гражданской службы и прохождение гражданской службы с изменением существенных условий служебного контракта, представитель нанимателя предлагает ему для замещения иную должность гражданской службы. В случае письменного отказа гражданского служащего от данной должности гражданской службы представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности гражданской службы и уволить с гражданской службы на основании пункта 7 части 1 статьи 33
В случае согласия гражданского служащего на замещение должности гражданской службы и прохождение гражданской службы с изменением существенных условий служебного контракта, предусматривающих ротацию, с гражданским служащим заключается дополнительное соглашение к служебному контракту на неопределенный срок или срочному служебному контракту. Данное дополнительное соглашение содержит условие о нахождении ранее замещаемой им должности гражданской службы в перечне и новый срок ее замещения (от 3 до 5 лет, в зависимости от срока, установленного в плане).
Если должность гражданской службы, предусмотренная перечнем, является вакантной, назначение на нее осуществляется с учетом следующих особенностей.
На данную должность гражданской службы может быть назначен гражданский служащий, с которым служебный контракт прекращен, он освобожден от замещаемой должности гражданской службы, но при этом не уволен с гражданской службы. При назначении данного гражданского служащего на должность гражданской службы, предусмотренную перечнем, в государственный орган, расположенный в другой местности, в соответствии с пунктами 9.1 и 9.2 части 1 статьи 52 Федерального закона N 79-ФЗ ему гарантируются:
возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи к месту службы в другую местность в пределах Российской Федерации;
обеспечение служебными жилыми помещениями или возмещение расходов на наем (поднаем) жилых помещений.
Вакантная должность гражданской службы, включенная в перечень, может быть также замещена лицами из числа граждан Российской Федерации, которые не проходили гражданскую службу и не замещали должности гражданской службы. Кроме того, на нее могут быть назначены гражданские служащие, уволенные с гражданской службы вне зависимости от даты прекращения служебного контракта. Следует учитывать, что данным лицам не предоставляются гарантии, установленные пунктами 9.1 и 9.2 части 1 статьи 52 Федерального закона N 79-ФЗ.
По истечении срока служебного контракта (3 - 5 лет) гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, предусмотренную перечнем, подлежит ротации. Государственно-служебные отношения в данном случае регулируются статьей 60.1 Федерального закона N 79-ФЗ. При назначении указанного гражданского служащего в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности, ему предоставляются государственные гарантии, установленные пунктами 9.1 и 9.2 части 1 статьи 52 Федерального закона N 79-ФЗ.
