Комментарий к главе 4
В комментариях к ст. 5, 10 и 11 Конституции раскрывались значение и суть принципов разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых самостоятельна. Каждой из этих властей в Конституции посвящена отдельная глава. Права и обязанности законодательной власти в основном рассматриваются в гл. 5 "Федеральное Собрание", исполнительной власти - в гл. 6 "Правительство Российской Федерации" и судебной власти - в гл. 7 "Судебная власть".
Логика построения Конституции Российской Федерации соответствует принципу разделения властей. Вместе с тем в любом государстве, провозгласившем этот принцип и даже закрепившем его в своей конституции, разделение властей не только не исключает, но и предполагает их совместные усилия и взаимодействие в пределах, определяемых в одних странах конституционными обычаями, в других - самими конституциями.
Основная задача обеспечения взаимодействия властей возложена Конституцией на Президента. Именно поэтому главам, посвященным трем ветвям власти, предшествует гл. 4 "Президент Российской Федерации". Собственно, с нее начинается изложение системы государственных органов Российской Федерации, что объясняется особым значением Президента Российской Федерации в системе государственных органов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 80 Конституции именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, которые затем реализуются в соответствующих законах и подзаконных актах, принимаемых государственными органами власти всех уровней. В этом, в частности, смысл содержащегося в Конституции положения: "Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина".
Важно отметить, что, обеспечивая и направляя деятельность всех федеральных государственных органов, выполняя активные координирующие функции, Президент действует только в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации. Правовое положение Президента охватывает несколько сфер. Прежде всего, Президент выступает как глава государства, из чего следует, что он является первым среди государственных должностных лиц. Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Исходя из сложившейся международной практики это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении. Президент всегда действует ex offiio, т. е. на основании факта, что он является главой суверенного государства.
Именно как глава государства Президент наделен правом обращаться с посланиями к федеральному законодательному органу. При Президенте аккредитуются дипломатические представители, он назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Президенту как главе государства принадлежит право помилования.
Естественно, что многие из вверенных ему полномочий глава государства реализует с помощью должностных лиц и органов, в ряде случаев прямо указанных в Конституции. Так, назначение и отзыв дипломатических представителей в соответствии с Конституцией производится им после консультации с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. Что касается, например, помилования, то Президент, по обычаю, использует рекомендации лично им назначенных лиц.
Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. В этом качестве он, в частности, вводит военное положение, режим которого определяется федеральным конституционным законом, назначает высшее командование Вооруженных Сил, утверждает военную доктрину Российской Федерации.
Законодательные полномочия Президента связаны со сферами законодательства и исполнения законов. Президент имеет право законодательной инициативы и отлагательного вето. Но право отклонения законов охватывает не все федеральные законы. Оно не применимо к федеральным конституционным законам, которые принимаются квалифицированным большинством голосов в обеих палатах Федерального Собрания.
В сфере исполнительной власти роль Президента определяется не только его активным влиянием на деятельность Правительства, поскольку Президенту принадлежит право определять основные направления внутренней и внешней политики государства, но и тем, что он с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства, а по предложению последнего - и персональный состав Правительства. Кроме того, Президент имеет возможность ограждать Правительство от необоснованного, по его мнению, вмешательства в полномочия Правительства законодательной власти. Президент имеет право не согласиться с выражением Государственной Думой недоверия Правительству, а если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
Концепция президентской власти, принятая действующей Конституцией, существенно отличается от проводившейся в прежней Конституции.
Суть изменений состоит прежде всего в том, что Президент перестает быть главой исполнительной власти. Согласно ст. 110 Конституции исполнительная власть осуществляется теперь Правительством. Заметим, что Председатель Правительства, а не Президент определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу (ст. 113).
Таким образом, положения Конституции позволяют утверждать, что Президент занимает самостоятельное и главенствующее место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть (согласно ч. 1 ст. 11 это Президент, Федеральное Собрание, Правительство). Такое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов Российской Федерации, поскольку полномочия Президента направлены на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Российской Федерации, соблюдение Конституции, защиту прав и свобод человека, охрану государственного суверенитета.
Анализируя правовые положения и полномочия Президента, следует учитывать, что они изложены не только в гл. 4 "Президент Российской Федерации", но и в последующих главах Конституции.
1. Президент Российской Федерации является главой государства.
2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Комментарий к статье 80
В данной статье, с которой начинается вся глава, устанавливаются основы статуса Президента Российской Федерации как главы государства. Глава государства воплощает собой единство государства и государственной власти в целом, а не той или иной ветви власти. В ч. 2 определены основные обязанности, возложенные на Президента Конституцией.
Президент является гарантом Конституции. Это очень важная функция, обязывающая его определять в соответствии с Конституцией и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Он, соответственно, представляет Российскую Федерацию в международных отношениях (подробнее об этом см. комментарий к ст. 86).
Президент, реализуя свои полномочия, обеспечивает должное исполнение конституционных обязанностей всеми органами государства. Достигнуть этого Президент может как путем непосредственного обращения к органам и лицам, действия которых не отвечают требованиям Конституции, так и через посредство компетентных в этой сфере органов, к которым можно отнести прежде всего суды.
Функцию гарантии прав и свобод человека и гражданина Президент реализует как в своей личной деятельности, так и инициируя законы, издавая указы, направленные на защиту правового положения личности в целом, а также отдельных групп населения, например пенсионеров, военнослужащих, вынужденных переселенцев и других, особо нуждающихся в защите со стороны государства.
Естественно, что защита прав и свобод человека должна осуществляться не только лично Президентом. Правительство, например, в соответствии с п. "е" ч. 1 ст. 114 Конституции обязано осуществлять меры по обеспечению прав и свобод граждан. Статья 46 Конституции гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод.
Президент как глава государства принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Охрана суверенитета обеспечивается функционированием всех ветвей власти. Однако глава государства наделяется особыми полномочиями. В частности, он единолично принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами. Например, он имеет право вводить своим решением военное или чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87, ст. 88).
Существенны полномочия Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Для этого он может использовать установленные Конституцией Российской Федерации рычаги воздействия на Государственную Думу и Правительство (см. гл. 5, 6 Конституции), может в ряде случаев обратиться в суд, например обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о соответствии Конституции России федеральных законов и нормативных актов Правительства. Он может обратиться также с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации актов субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения органов государственной власти Федерации и ее субъектов.
Президент вправе инициировать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации. В ч. 4 ст. 78 указано, что Президент и Правительство в соответствии с Конституцией обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Президент имеет возможность использовать и иные средства, указанные в Конституции. Но нельзя забывать и о том, что нередко решающим фактором является авторитет Президента как главы государства.
Следует отметить, что именно функции Президента, установленные в ч. 2 ст. 80, предопределяют приоритеты в реализации Президентом его прав.
1. Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
2. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
3. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд.
4. Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом.
Комментарий к статье 81
В этой статье определены условия, которым должен удовлетворять кандидат на пост Президента Российской Федерации, а также порядок его избрания.
Конституция устанавливает, что Президент Российской Федерации избирается на четыре года. Следует вместе с тем заметить, что согласно п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Президент, избранный в соответствии с прежним Основным Законом, осуществляет установленные новой Конституцией полномочия до истечения срока, на который он был избран.
Предъявляемые к кандидату в Президенты требования изложены в ч. 2 и 3 ст. 81. Президентом может быть избран только гражданин Российской Федерации, достигший 35 лет (заметим, что для избрания в Государственную Думу достаточно достижения 21 года). Очевидно, что на этот пост должен быть избран человек, имеющий достаточный жизненный опыт, деятельность которого может быть оценена избирателями. Вместе с тем 35-летний возраст позволяет избрать на президентский пост, требующий энергичной деятельности, человека достаточно молодого. Такой же возраст установлен для избрания Президента в США. В ФРГ кандидат в Президенты должен быть не моложе 40 лет, а в Италии - 50 лет.
Конституцией установлено также требование постоянного проживания кандидата в Президенты в Российской Федерации не менее 10 лет. Этот срок признается необходимым и вместе с тем достаточным для того, чтобы кандидат в Президенты не только в полной мере обладал знаниями и практическим опытом, но и понимал специфику условий жизни в нашей стране.
Российская Конституция, в отличие, например, от Конституции США, не выдвигает требования, чтобы кандидат на пост Президента был гражданином Российской Федерации по рождению. Это объясняется, как представляется, следующим образом: во-первых, все граждане Российской Федерации независимо от обстоятельств приобретения гражданства обладают равными правами, и, во-вторых, во время существования Советского Союза миграция населения не оказывала никакого влияния на права гражданина и была массовым явлением.
Порядок избрания Президента Российской Федерации закреплен в п. 1 и 4 ст. 81 Конституции. В п. 1 установлено, что Президент избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это означает, во-первых, что в избрании Президента могут участвовать все граждане Российской Федерации, за исключением, как это установлено в п. 3 ст. 32 Конституции, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.
Таким образом, можно сказать, что Президент избирается таким же избирательным корпусом, как Федеральное Собрание. Это обстоятельство существенно для определения самостоятельности власти главы государства, поскольку в тех странах, где Президент избирается парламентом (ФРГ, Швейцария и Италия, в последней в выборах Президента участвуют и представители областей), Президент всегда оказывается в какой-то мере зависимым от избравшего его органа.
Как следует из изложенного выше, Конституция четко устанавливает некоторые принципы избрания Президента Российской Федерации. Все иные положения в соответствии с п. 4 ст. 81 Конституции должны определяться федеральным законом. Этот закон еще не принят.
В Конституции содержится положение (см. п. 3 ст. 81) о том, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Ограничение максимального срока пребывания одного лица на посту Президента нередко рассматривается как гарантия против установления власти одного лица на продолжительный срок, т. е. личной диктатуры. Но есть целый ряд стран, в которых подобные ограничения не установлены. Так, не ограничена возможность переизбрания Президента во Франции и Италии.
Еще одним требованием к должности Президента, не зафиксированным в данной главе Конституции, но вытекающим из общих требований к системе государственных органов, самой логики президентства, является несовместимость этой должности с иной государственной либо коммерческой деятельностью. Это ограничение касается и уже избранного Президента.
1. При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу следующую присягу:
"Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу".
2. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.
Комментарий к статье 82
В Конституции определяется, что при вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу присягу, т. е. официальное и торжественное обещание исполнять обязанности, связанные с осуществлением им своих конституционных полномочий.
Президент клянется уважать Конституцию и охранять права и свободы человека и гражданина, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства.
Высокое значение присяги подчеркивается тем, что она, как указано в самом тексте Конституции, приносится народу и принимается Президентом в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда (ч. 2 ст. 82).
Юридическое значение присяги Президента состоит в том, что с момента ее принесения вновь избранный Президент приступает к исполнению своих полномочий. С этого же момента заканчиваются полномочия прежнего Президента (ч. 1 ст. 92).
а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;
б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;
в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
г) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;
е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;
ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;
з) утверждает военную доктрину Российской Федерации;
и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации;
к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;
л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;
м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Комментарий к статье 83
В этой статье изложена лишь часть полномочий Президента Российской Федерации. Ряд его полномочий указан в ст. 84 - 90 главы "Президент Российской Федерации", а также в некоторых статьях других глав Конституции. Так, в ст. 107, помещенной в главе "Федеральное Собрание", указано, что Президент в течение 14 дней с момента поступления к нему федерального закона для его подписания и обнародования может отклонить этот закон. В соответствии со ст. 111, помещенной в главе "Правительство Российской Федерации", Президент имеет право назначать Председателя Правительства и т. д.
Надо прежде всего отметить, что в ст. 83 Конституции определены полномочия Президента по отношению к Правительству. Это, во-первых, право Президента председательствовать на заседаниях Правительства (п. "б") и принимать решение об отставке Правительства (п. "в").
Формула, устанавливающая право Президента председательствовать на заседаниях Правительства, естественно, означает не только то, что он может вести заседания Правительства и высказываться на них. Дело в том, что Президент Российской Федерации обладает рядом важных полномочий, реализация которых должна осуществляться актами Правительства. Это, в частности, относится к определению Президентом основных направлений внутренней и внешней политики государства, а также к утверждаемой им военной доктрине. Президенту Российской Федерации принадлежит право принятия решения об отставке Правительства (см. комментарий к ст. 117 Конституции).
Можно заметить, что аналогичные формы участия главы государства в деятельности Правительства приняты в ряде стран, в частности во Франции, ст. 9 Конституции которой устанавливает, что Президент Республики председательствует в Совете Министров. Обычно заседания Правительства ведет премьер-министр, назначенный Президентом. Президенту принадлежит также право прекращать полномочия премьер-министра.
Особую группу составляют полномочия Президента, закрепленные в данной статье, назначать и освобождать должностных лиц Российской Федерации, занимающих ключевые позиции на федеральном уровне.
В Конституции предусмотрены различные процедуры назначения должностных лиц: самостоятельно Президентом или же при участии других должностных лиц или органов, причем это участие может быть различно по форме и имеет далеко не одинаковое значение.
Согласие Государственной Думы на назначение главы Правительства выражается в принятии соответствующего акта большинством голосов от общего числа членов Думы. Это не только правовой акт, но и политический, поскольку выражение Государственной Думой согласия на назначение Председателя Правительства является также выражением доверия к будущему Правительству, которое его глава должен формировать. Если Правительство утрачивает доверие Думы, то Дума может выразить ему недоверие (см. комментарий к ч. 3 ст. 117 Конституции).
При назначении и отзыве Президентом дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях согласия соответствующих комитетов и комиссий Федерального Собрания не требуется. С ними проводятся консультации, которые Президент может учитывать, но обязательного характера они не носят. Консультации органов Федерального Собрания направлены главным образом на обеспечение высокого авторитета назначенным Президентом лицам, представляющим за рубежом Российскую Федерацию.
Назначение полномочных представителей Президента производится им лично. Это и понятно. Они являются его представителями, и он вправе самостоятельно определять этих лиц и давать им поручения, наделять их соответствующими полномочиями.
Как глава государства, имеющий самостоятельные и очень широкие полномочия, Президент формирует свою Администрацию. Этот орган действует в пределах полномочий Президента и непосредственно ему подчинен.
Как указывалось в ст. 80, Президент в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. В этом ему помогает Совет Безопасности, который он формирует и возглавляет. Статус Совета Безопасности определяется федеральным законом (п. "ж" ст. 83). В настоящее время действует Закон о безопасности,принятый 5 марта 1992 г. <87>, согласно которому этот орган осуществляет подготовку решений в области обеспечения безопасности. Решения Совета Безопасности оформляются указами Президента.
Совет Безопасности рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в данной области, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка. В состав Совета входят персонально министр обороны, министр внутренних дел, министр юстиции, Председатели палат Федерального Собрания, а также другие лица, непосредственно обеспечивающие безопасность нашего государства.
Президент самостоятельно назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации. Это его право вытекает из того, что в силу ч. 1 ст. 87 Конституции Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, где, как и во всех армиях мира, действует принцип единоначалия. Президент, являясь одновременно и Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, утверждает военную доктрину Российской Федерации.
Военная доктрина определяет военно-политическую деятельность нашего государства. Указом Президента РФ 2 июня 1993 г. приняты Основные положения военной доктрины Российской Федерации <88>. Этот документ содержит военно-политические, военные, военно-технические и экономические основы системы официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войны, военных конфликтов, защиту жизненно важных интересов Российской Федерации. Основные положения военной доктрины гарантируют строгое соблюдение нашей страной Устава ООН, общепринятых международно-правовых норм и принципов, определяют сугубо оборонительную направленность деятельности по обеспечению военной безопасности Российской Федерации.
В рассматриваемой статье отражена проходящая через всю Конституцию идея взаимодействия Президента с исполнительной и законодательной властью. Выше уже отмечалось, что Президент сотрудничает с главой исполнительной власти - Председателем Правительства, в частности при формировании состава Правительства, а также с законодательной властью при назначении отдельных должностных лиц федеральных органов.
Президент представляет Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка и ставит перед Думой вопрос о его освобождении от должности. Сотрудничество Президента и непосредственно избираемой населением Государственной Думы в вопросе о возглавляющем Банк лице очень существенно. Ведь на основании ч. 2 ст. 75 Конституции свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля - Центральный банк России осуществляет "независимо от других органов государственной власти".
Кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Президент представляет Совету Федерации.
Остальных судей Президент назначает лично. В Совет Федерации Президент представляет и кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации. В эту же палату Президент вносит также предложение об освобождении Генерального прокурора от должности. Вопрос об освобождении от должности судей не ставится, поскольку в соответствии со ст. 121 Конституции судьи несменяемы.
Президент Российской Федерации:
а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;
б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;
в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;
г) вносит законопроекты в Государственную Думу;
д) подписывает и обнародует федеральные законы;
е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Комментарий к статье 84
В ст. 84 устанавливаются полномочия Президента, относящиеся главным образом к его взаимоотношениям с законодательной властью Российской Федерации, а также его право назначать референдум.
Полномочие Президента назначать выборы Государственной Думы обусловлено его ролью главы государства, призванного обеспечивать непрерывность функционирования государственной власти.
Президент назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. В Конституции определен срок полномочий Думы - четыре года, но Дума первого созыва была избрана сроком на два года. В Конституции указано также, что в случае роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (см. комментарии к ст. 96, п. 7 "Заключительных и переходных положений" и к ст. 109). Федеральный закон о выборах Государственной Думой еще не принят.
Право Президента распускать Государственную Думу, предусмотренное п. "б" рассматриваемой статьи, ограничено содержащимся в этом же пункте указанием, что роспуск возможен лишь "в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией". Эти случаи, как сказано в ч. 1 ст. 109 Конституции, установлены в ст. 111 и 117 (см. комментарии к этим статьям).
Однако Государственная Дума в течение года после ее избрания не может быть распущена по основаниям, указанным в ст. 117 Конституции, т. е. в случае несогласия Президента с выраженным Думой недоверием Правительству.
Институт роспуска парламента главой государства существует во многих странах. Роспуск парламента, как правило, считается допустимым, когда по основаниям, указанным в Конституции или законах, законодательный представительный орган перестает выражать мнение избирателей, и именно избирателям должна быть предоставлена возможность выразить свою волю в ходе новых парламентских выборов.
Право Президента Российской Федерации распускать Государственную Думу не является абсолютным, так как оно ограничено строго определенными случаями. Кроме того, надо иметь в виду, что Президент вправе распускать только одну палату Федерального Собрания. Роспуск другой платы - Совета Федерации - Конституцией вообще не предусмотрен.
В п. "г" и "д" ст. 84 определены полномочия Президента в сфере законодательства. В п. "г" указано, что Президенту принадлежит право вносить законопроекты в Государственную Думу. Надо учитывать в этой связи, что все лица и органы, имеющие право законодательной инициативы, в том числе и Президент, указаны в ст. 104 Конституции, причем в ч. 3 этой статьи установлено, что законопроекты по ряду вопросов, перечисленных в ней, могут быть внесены "только при наличии заключения Правительства Российской Федерации".
На Президента возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы. Но подписание закона не является, как это имеет место в некоторых странах, актом формальным. Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 107 Конституции имеет право отклонить закон, что влечет за собой его повторное рассмотрение.
Президент не может отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный закон (см. комментарий к ст. 108 Конституции).
В п. "е" ст. 84 устанавливается, что Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы.
Практика посланий главы государства законодательному органу имеется почти во всех странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране, хотя с юридической точки зрения они обязательной силы не имеют. В Российской Федерации значение посланий Президента обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства" (п. 3 ст. 80). В послании излагается видение Президентом будущего страны. Таким, в частности, является содержание Послания Президента Федеральному Собранию об укреплении Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики) от 24 февраля 1994 г., в котором был определен политический курс главы государства.
В полномочия Президента входит и назначение референдума в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Согласно Конституции референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3).
При оценке значения права Президента назначать референдум следует учитывать, что, как правило, на референдум выносятся важнейшие вопросы государственной жизни, в частности законы, имеющие особое значение. Это может быть и проект новой Конституции в соответствии с процедурой ее принятия, предусмотренной ст. 135 действующей Конституции.
1. Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
2. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Комментарий к статье 85
В этой статье Президент наделяется правом использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. Очевидно, что Президент может применить согласительные процедуры как по своей инициативе, так и по инициативе законодательного или исполнительного органа государственной власти.
Важно отметить, что, выступая инициатором проведения согласительных процедур и участником переговоров или иных форм согласования спорных вопросов, Президент опирается не только на свои властные полномочия, но и на свой политический авторитет. В ходе согласительных процедур сторонами вырабатывается согласованное решение.
Примером использования упомянутых в п. 1 ст. 85 Конституции согласительных процедур является и организация по инициативе Президента договорного процесса, завершившегося подписанием 28 апреля 1994 г. Договора об общественном согласии, направленного на стабилизацию политических отношений в Российской Федерации. Участниками Договора явились федеральные органы государственной власти, субъекты Российской Федерации, партии, профсоюзы, другие общественные объединения, а также религиозные объединения.
В Конституции устанавливается, что в случае недостижения в ходе согласительных процедур согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Например, ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом Российской Федерации (п. "а", "б" и "в" ч. 3 ст. 125).
В ч. 2 ст. 85 указывается на право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Действие таких актов приостанавливается до решения вопроса соответствующим судом.
Оценивая полномочия Президента, установленные ч. 2 ст. 85 Конституции, надо иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России (см. комментарий к ст. 77).
Президент Российской Федерации:
а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
в) подписывает ратификационные грамоты;
г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.
Комментарий к статье 86
В данной статье изложены полномочия Президента, касающиеся международных отношений.
Президент не только определяет в соответствии с Конституцией и федеральными законами основные направления внешней политики государства (ч. 3 ст. 80), но также осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п. "а" ст. 86). Таким образом, Президент России выступает ключевой фигурой в решении внешнеполитических вопросов Российской Федерации. В Конституции не определены формы руководства Президентом внешней политикой. Однако, в государственно-правовой практике этот вопрос уже нашел решение. Согласно Указу Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти от 10 января 1994 г. <89>. Министерство иностранных дел находится в двойном подчинении: оно подведомственно не только Правительству, но и Президенту.
Президент полномочен вести переговоры и подписывать международные договоры (см. п. "б" ст. 86) как глава государства, представляющий Российскую Федерацию в международных отношениях. Это соответствует международному обычаю, в соответствии с которым за главой государства признается право осуществлять свои конституционные полномочия, в частности вести переговоры, заключать соглашения и договоры на территории как своей страны, так и иностранного государства при временном на ней пребывании. При этом глава государства не нуждается в специальных полномочиях, поскольку он ими обладает по занимаемой им должности.
Рассматривая значение права Президента Российской Федерации подписывать международные договоры, следует учитывать, что согласно п. "д" ст. 106 международные договоры Российской Федерации подлежат ратификации Федеральным Собранием, которая производится путем принятия федерального закона обеими палатами Федерального Собрания.
Столь, казалось бы, сложная процедура ратификации международных договоров Российской Федерации необходима потому, что международные договоры в силу ч. 4 ст. 15 Конституции, входящей в главу "Основы конституционного строя", являются составной частью российской правовой системы. Более того, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Ратификация международного договора правомочным органом государства подтверждается ратификационной грамотой. При двустороннем договоре его участники обмениваются ратификационными грамотами. При многосторонних договорах ратификационная грамота передается государству-депозитарию или международной организации - хранителю текста международного договора.
Как установлено в п. "в" ст. 86, ратификационные грамоты Российского государства подписывает Президент.
Как глава государства Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота - это документ, удостоверяющий назначение данного лица дипломатическим представителем. Прием Президентом верительной грамоты означает, что назначенный и прибывший в Российскую Федерацию дипломатический представитель иностранного государства считается аккредитованным, т. е. официально вступившим в исполнение своих обязанностей в нашей стране. Прекращение выполнения функций дипломатического представителя иностранного государства оформляется вручением Президенту отзывной грамоты.
1. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
2. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерация вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
3. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.
Комментарий к статье 87
Статус Президента включает полномочия Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. К таким полномочиям относится утверждение Президентом военной доктрины Российской Федерации, назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил России (п. "з" и "л" ст. 83), введение военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.
Более подробное регулирование положения Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами осуществляется федеральными законами. Соответствующие полномочия Президента установлены в Законе РФ об обороне от 24 сентября 1992 г. (с внесенными в него изменениями) и в Законе РФ о воинской обязанности и военной службе от 11 февраля 1993 г. <90> Так, в соответствии с Законом об обороне Президент, являясь Верховным Главнокомандующим, наряду с упомянутыми полномочиями в области обороны утверждает также концепцию и планы строительства, планы применения Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования.
К полномочиям Президента относятся издание указов о призыве граждан на военную службу (с указанием численности призывников), а также утверждение плана гражданской обороны Российской Федерации и Положения о территориальной обороне. Президентом утверждаются планы дислокации Вооруженных Сил и других войск, размещения военных объектов, объектов по ликвидации оружия массового поражения и ядерных отходов на территории страны. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации о совместной обороне и военном сотрудничестве по вопросам коллективной безопасности и разоружения.
С целью обеспечения исполнения конституционных полномочий Президента как Верховного Главнокомандующего установлена подведомственность федерального Министерства обороны Президенту РФ наряду с подчинением Министерства Правительству России.
Право Президента вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии сопряжено с его конституционной обязанностью незамедлительно сообщить об этом палатам Федерального Собрания. Указ Президента о введении военного положения подлежит утверждению Советом Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 102). Политическое содержание ситуации предполагает наличие общей позиции Президента и парламента по вопросу о введении военного положения, но утверждение указа Президента парламентом не является формальным актом. Волей парламента подтверждается юридическая сила этого указа.
В Конституции устанавливается, что общие правовые условия режима военного положения определяются федеральным конституционным законом. Для процедуры принятия этого закона важны положения п. "е" ст. 106 и ст. 108. Военное положение, вводимое Президентом в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии, представляет собой особый правовой режим жизнедеятельности государства и общества. Этот режим предусматривает наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей.
В условиях военного положения органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения обязываются оказывать полное содействие военному командованию в использовании сил и средств данной территории для нужд обороны, обеспечения общественного порядка и безопасности.
В интересах обороны страны, безопасности государства и защиты конституционного строя, с целью обеспечения в экстремальной ситуации неукоснительного исполнения установленных для должностных лиц и граждан обязанностей в обстановке военного времени могут предусматриваться отдельные ограничения прав и свобод человека и гражданина с указанием пределов и сроков их действия.
Конкретный указ Президента о введении военного положения должен соответствовать нормам указанного федерального конституционного закона.
Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В.Баглая, судей Н.Т.Ведерникова, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
с участием представителей Государственной Думы как стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - депутата Ю.М.Нестерова и постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В.Лазарева,
руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о толковании положений статьи 92 (части 2 и ) Конституции Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании положений частей 2 и 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений в их системной связи.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В.Витрука, объяснения представителей Государственной Думы, выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова, а также приглашенных в заседание представителей: от Правительства Российской Федерации - полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М.Юдушкина, от Совета Федерации - адвоката И.Б.Власенко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
Положение части 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации о том, что во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации, согласуется со статьей 78 (часть 4) Конституции Российской Федерации, в силу которой Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Таким образом, указанное положение части 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации имеет в виду прежде всего случаи, перечисленные в части 2 данной статьи , а также другие случаи, которые носят исключительный характер, что обусловлено всей системой норм, закрепляющих конституционные гарантии деятельности Президента Российской Федерации как главы государства, избираемого народом.
3. В тех исключительных случаях (помимо конституционно закрепленных случаев досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации), когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, в целях обеспечения непрерывного осуществления государственной власти, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, он своим решением возлагает на Председателя Правительства Российской Федерации временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации с учетом ограничений, предусмотренных частью 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации. Именно так поступил Президент Российской Федерации 5-6 ноября 1996 года в связи с проведением ему хирургической операции, возложив на это время исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации (Указы Президента Российской Федерации от 5 ноября 1996 года N 1534 и от 6 ноября 1996 года N 1535).
Если же в силу исключительных обстоятельств Президент Российской Федерации не в состоянии ни выполнять свои полномочия, ни возложить своим решением исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации, последний временно исполняет их в точном соответствии с положениями, содержащимися в части 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации.
Как следует из частей 2 и 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации, ограниченное по времени исполнение обязанностей Президента Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации имеет место соответственно до момента возвращения действующего Президента Российской Федерации к исполнению своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации.
4. Частью 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации установлено также, что во всех случаях, когда Председатель Правительства Российской Федерации исполняет обязанности Президента Российской Федерации, ему не предоставляется право распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Данное ограничение распространяется на все случаи временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации - как предусмотренные частью 2 данной статьи случаи досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации, так и другие случаи исключительного характера.
При досрочном прекращении исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий по основаниям, указанным в части 2 статьи 92 Конституцией Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 78, 79 и 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Предусмотренное частью 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации положение о временном исполнении Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации распространяется на случаи досрочного прекращения исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий, перечисленные в части 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации, а также на иные исключительные случаи, когда Президент Российской Федерации своим решением возлагает на Председателя Правительства Российской Федерации выполнение своих обязанностей или когда объективно исключено принятие Президентом Российской Федерации решения о временном возложении исполнения обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации.
2. Из положения части 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации о временном исполнении Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации во взаимосвязи с положением части 2 данной статьи о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации следует, что Председатель Правительства Российской Федерации исполняет обязанности Президента Российской Федерации соответственно до момента возвращения действующего Президента Российской Федерации к исполнению своих обязанностей либо до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации.
3. При досрочном прекращении исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий по основаниям, указанным в части 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации, проводятся выборы нового Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
4. Данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным.
5. Настоящее Постановление является окончательным, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Статья 103
1. Государственная Дума - часть парламента Российской Федерации. Избираемая непосредственно народом, она является органом народного представительства, обладающим не только законотворческими, но и иными полномочиями, закрепленными, в частности, в комментируемой статье.
При этом адекватная оценка природы этих полномочий требует учета в качестве исходных посылок нескольких обстоятельств. Во-первых, система демократии, как она учреждена Конституцией, не предусматривает иерархии высших федеральных органов власти (например, в форме верховенства парламента или Президента). Во-вторых, Конституция не абсолютизирует принцип разделения властей, напротив, она ориентирует все органы государственной власти, функции которых дополняют друг друга, на согласованное функционирование и взаимодействие. В-третьих, Государственная Дума является способом и формой реализации народом принадлежащей ему власти. В этом последнем случае Госдума, вопреки сложившимся в отечественном конституционализме представлениям, выступает в качестве именно высшего органа государственной власти, решения которого исходят от народа, а сама она занимает (наряду с Президентом и Советом Федерации) центральное место в формировании воли государства.
В связи с этим Государственная Дума не только законодательствует, представляет многонациональный народ РФ, но и формирует некоторые другие органы и в установленных Конституцией и федеральными законами формах контролирует их деятельность. В частности, комментируемая статья начинается словами: "К ведению Государственной Думы относятся...". Речь, стало быть, идет о таких сферах отношений и полномочиях, которые принадлежат исключительно Государственной Думе и должны осуществляться в указанных Конституцией пределах и формах самостоятельно и независимо от иных органов и должностных лиц. Государственная Дума в этом случае выступает не в качестве части парламента, а в качестве органа, обладающего собственными властными полномочиями, вторжение в которые должно квалифицироваться как противоречащее Конституции. Отсюда - распространенная оценка содержания комментируемой статьи как исключительных полномочий Госдумы. Однако пределы этих полномочий различны и оговорены самой Конституцией. Они не могут и не должны не только расширяться, но и сужаться федеральным законом, на что важно обратить внимание в связи с некоторыми тенденциями развития законодательства.
А. Предусматриваемый Конституцией механизм взаимодействия Государственной Думы и Правительства и тесное переплетение возлагаемых на них функций и задач обусловливают участие Государственной Думы в формировании Правительства и контроле за его деятельностью. В частности, п. "а" ч. 1 комментируемой статьи установлено, что Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Содержание названного полномочия может быть выявлено лишь при условии учета системного единства комментируемой нормы с положениями п. "а" ст. 83, ст. 111 и ч. 5 ст. 117 Конституции, которые в своей совокупности образуют единый конституционно-правовой институт.
При этом Конституция имеет в виду, во-первых, именно согласие Государственной Думы, т.е. ее явно выраженную волю на назначение главой государства того или иного лица Председателем Правительства, а не согласование соответствующей кандидатуры с Государственной Думой, что нередко интерпретируется как не препятствующее участникам процесса согласования реализовать свои полномочия, поскольку-де процедура согласования соблюдена; во-вторых, такое согласие предполагает возможность выбора Государственной Думой из числа представленных Президентом кандидатур.
Именно таким образом данное полномочие было интерпретировано Государственной Думой в ее Регламенте (в ред. от 22.01.1998). Согласно Регламенту, в случае внесения в Государственную Думу Президентом предложения о кандидатуре Председателя Правительства Председатель Государственной Думы незамедлительно извещает об этом депутатов. Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
Президент либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства. Кандидат на эту должность представляет Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Если Дума отклонит кандидатуру на должность Председателя Правительства, Президент в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Обсуждение и согласование новой кандидатуры на должность Председателя Правительства происходит в том же порядке в течение недели со дня ее представления Президентом.
В случае двукратного отклонения Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Президент в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру. Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства происходят в сроки и в порядке, которые предусмотрены Регламентом палаты для обсуждения и согласования первых двух кандидатур. Тем самым Государственная Дума истолковала соответствующие положение Конституции таким образом, что в случае отклонения представленной кандидатуры Председателя Правительства Президент должен представить вторую кандидатуру и затем, возможно, третью.
В 1998 г. Президент трижды представлял Думе одну и ту же кандидатуру, в результате чего Государственная Дума под угрозой роспуска дала требуемое согласие, однако обратилась в Конституционный Суд с запросом о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции и, в частности, попросила разъяснить, вправе ли Президент вновь представить отклоненную Думой кандидатуру на должность Председателя Правительства и каковы правовые последствия трехкратного отклонения одной и той же кандидатуры. В Постановлении от 11.12.1998 N 28-П*(1015) Конституционный Суд указал, что Президент вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. При этом должны реализовываться конституционные требования о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, т. е. Президент и Государственная Дума должны стараться договориться о взаимоприемлемых кандидатурах (хотя, разумеется, Госдума не может предлагать своих кандидатов). Независимо от числа представлявшихся кандидатов после третьего отклонения представленной кандидатуры Государственная Дума подлежит роспуску.
Такое толкование, однако, представляется весьма уязвимым. Для него трудно найти опору во взаимосвязанных положениях ст. 103 и 111 Конституции. Проблема не только в том, что оно прямо противоречит тексту комментируемой статьи, но и в том, что есть противоречие ее контексту, оцениваемому в общей системе Конституции и установленных ею "сдержек и противовесов" различных властей. Обращает на себя внимание тот факт, что при этом материальное конституционное право Государственной Думы, которому по Основному Закону коррелирует конституционная обязанность главы государства, безосновательно подменяется требованием лишь соблюдения последним установленной Конституцией процедуры, что ведет к существенному искажению конституционной модели отношений между Госдумой и Президентом, а также Правительством, равно как и между Президентом и Правительством.
Б. Пункт "б" ч. 1 комментируемой статьи к ведению Государственной Думы относит решение вопроса о доверии Правительству РФ. Тем самым нормируется контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства. Данная норма тесно связана с другими положениями Конституции, содержащимися, в частности, в п. "в" ст. 83, п. "б" ст. 84, ч. 1 ст. 109, ч. 3 и 4 ст. 117. Ее назначение - воспрепятствовать нежелательной, по мнению Государственной Думы, социально-экономической политике Правительства или ненадлежащему исполнению Правительством федеральных законов и т.п.
Решение Госдумы о выражении недоверия Правительству означает парламентско-правительственный кризис, поскольку исключается согласованное функционирование и взаимодействие указанных органов. В связи с этим существенно возрастает значение функции политического резерва, возложенной Конституцией на Президента и заключающейся в предусмотренных Конституцией механизмах преодоления этого кризиса до его перерастания в кризис всей системы государственной власти. В частности, указанный кризис разрешается либо отставкой Правительства, либо роспуском Государственной Думы. При этом вопрос о доверии Правительству решается Государственной Думой как по собственной инициативе, так и по инициативе Председателя Правительства (см. комментарий к ст. 117).
Целям расширения контрольных функций Государственной Думы в отношении исполнительной власти служит высказанное Президентом РФ Д.А. Медведевым 5 ноября 2008 г. в его Послании Федеральному Собранию предложение установить конституционную норму, обязывающую Правительство РФ ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом.
Г. Пунктом "в" ч. 1 комментируемой статьи установлено, что к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ. Данная норма может и должна оцениваться в ее системном единстве с положениями ч. 1 и 2 ст. 75, определяющими конституционные основы статуса ЦБ РФ, включая его место в системе органов исполнительной власти, основную функцию и ее независимое осуществление, а также п. "г" ст. 83, устанавливающим полномочия главы государства в части представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя ЦБ РФ, а также постановки перед Государственной Думой вопроса об освобождении от должности Председателя ЦБ РФ (см. комментарии к указанным статьям).
Таким образом, назначение на должность Председателя ЦБ РФ или его освобождение от должности - исключительная прерогатива Государственной Думы, "запускаемая", однако, не по ее собственной инициативе, а по инициативе главы государства. Этим не исключается возможность обращения Государственной Думы к Президенту, например, с оценкой деятельности Председателя ЦБ РФ и предложением проявить инициативу в постановке вопроса об освобождении его от должности.
В соответствии со ст. 14 Закона о ЦБ РФ Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России представляет Президент РФ не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя.
В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка России Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения.
Федеральный закон особо оговаривает, что в случае отклонения предложенной на должность Председателя Банка России кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может вноситься более 2 раз. При этом одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.
Государственная Дума вправе освободить от должности Председателя Банка России по представлению Президента. Однако пределы усмотрения как Президента, так и Государственной Думы ограничены. В частности, Председатель ЦБ РФ может быть освобожден от должности только в случаях: истечения срока полномочий; невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии; подачи личного заявления об отставке; совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России.
Д. Пунктом "г" ч. 1 комментируемой статьи предусматривается организационное обеспечение функции парламента по осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета: к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
При этом Конституция не предусматривает участие в этом процессе (в отличие от назначения на должность и освобождении от должности Председателя ЦБ РФ) каких-либо других органов и должностных лиц, включая Президента РФ. Это означает, что Государственная Дума по смыслу комментируемого положения самостоятельно осуществляет как подбор кандидатов на должность Председателя Счетной палаты и ее аудиторов, так и их назначение и освобождение от должности. Именно такое видение было отражено в Регламенте Государственной Думы, согласно которому до внесения в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" Федеральным законом от 01.12.2004 N 145-ФЗ изменений кандидатуры на должности Председателя и аудиторов Счетной палаты представлялись Комитетом по бюджету и налогам. Назначение производилось на сессии, ближайшей к моменту истечения полномочий назначенных в Счетную палату лиц. Кандидат на должность Председателя Счетной палаты должен был выступать на заседании Думы с краткой программой предстоящей деятельности и отвечать на вопросы депутатов. Для назначения Председателя и каждого из аудиторов требовалось большинство голосов от общего числа депутатов, т.е. не менее 226 голосов.
В случае отклонения Думой кандидатуры Комитет был вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру. Повторное рассмотрение той же кандидатуры или рассмотрение новой кандидатуры проводилось в том же порядке на следующий день после внесения предложения. Вопрос о досрочном освобождении от должности назначенных Думой Председателя Счетной палаты и аудиторов решался по представлению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на заседании палаты. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов, а в случаях заявления об отставке, признания недееспособности вступившим в законную силу решением суда или достижения возраста 65 лет - простое большинство общего числа депутатов.
Упомянутым Федеральным законом от 01.12.2004 N 145-ФЗ в этот порядок были внесены существенные изменения, адекватность которых, в частности в части представления соответствующей кандидатуры, требованиям Конституции весьма сомнительна. В частности, Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее чем 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.
Аналогичный порядок, столь же спорный с точки зрения адекватности требованиям Конституции, распространен на назначение заместителя Председателя Счетной палаты Советом Федерации (Закон от 01.12.2004 N 145-ФЗ), а также аудиторов Счетной палаты (Закон от 12.04.2007 N 49-ФЗ).
Председателем или заместителем Председателя Счетной палаты может быть гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Председатель Счетной палаты и его заместитель не могут состоять в родственных отношениях с Президентом, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства, Руководителем Администрации Президента, Генеральным прокурором, Председателями Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Конституционность указанного порядка назначения Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты представляется весьма сомнительной. Проблему, однако, можно и нужно ставить значительно шире - о конституционно-правовой природе самой Счетной палаты: является ли она органом Российской Федерации, как следует из названия Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", либо она выступает в качестве органа Федерального Собрания, что более отвечает смыслу ч. 5 ст. 101 Конституции (см. комментарий к ней), которая в качестве предмета федерального закона назвала только "состав и порядок деятельности" Счетной палаты.
Е. Пунктом "д" ч. 1 комментируемой статьи к ведению Государственной Думы отнесено также назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Из буквальной интерпретации данного положения вытекают по меньшей мере следующие выводы: исключительной прерогативой Государственной Думы, осуществляемой ею самостоятельно и независимо от иных органов и должностных лиц, является назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; статус Уполномоченного, включая его функции, полномочия и т.д., определяется федеральным законодателем; федеральный законодатель данное конституционное веление реализует в форме федерального конституционного закона; Уполномоченный является органом парламента и организационной формой его участия в обеспечении конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина РФ.
Согласно ст. 1 Закона об Уполномоченном по правам человека должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод гражданина, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой. Средствами, указанными в данном Законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Осуществляя свои полномочия, Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своей деятельности он руководствуется Конституцией, названным Законом, законодательством РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ. При этом важно иметь в виду, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
Особо оговаривается в Законе, что введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории РФ либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельность Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.
На должность Уполномоченного назначается лицо, являющиеся гражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием.
При вступлении в должность Уполномоченный на заседании Государственной Думы приносит присягу следующего содержания: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести". С момента принесения присяги он считается вступившим в должность.
Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий.
Ж. Особое место в числе исключительных прерогатив Государственной Думы занимает предусмотренное п. "е" ч. 1 комментируемой статьи объявление амнистии. Государственная Дума именно объявляет амнистию. Это во взаимосвязи с п. "о" ст. 71 (к ведению РФ относятся амнистия и помилование) означает не только возможность, но и конституционно обусловленную необходимость законодательного урегулирования амнистии, исключающего произвольное принятие решения об объявлении амнистии; отсутствие такого регулирования, однако, не может блокировать реализацию Государственной Думой данного полномочия.
Конституция не определяет понятия амнистии. Согласно же ст. 84 УК амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности, а осужденные за совершение преступлений могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким, либо они могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии судимость может быть снята.
Отсюда следует, что: а) амнистия есть акт человеколюбия и преследует гуманистические цели; б) распространяется на индивидуально не определенный круг лиц; в) содержательно заключается в освобождении лиц, совершивших преступления, от уголовной ответственности или назначенного им уголовного наказания либо его смягчении или снятии судимости, т.е. покрывает своим действием как досудебные стадии уголовного судопроизводства, так и период после вступившего в законную силу приговора суда; г) объявляется Госдумой, обладающей широкой дискрецией.
Однако, как было установлено Конституционным Судом в Постановлении от 05.07.2001 N 11-П*(1016), регулирование амнистии, осуществляемое Государственной Думой, является частью обеспечиваемой в том числе уголовным законом регламентации отношений между государством, на которое возложено уголовное преследование, и гражданами, подвергаемыми в случаях совершения преступления уголовному наказанию в предусмотренных уголовным законом формах и пределах; реализация Государственной Думой ее конституционного полномочия объявлять амнистию в качестве акта милости предполагает полное и частичное освобождение определенных категорий лиц от уголовной ответственности и наказания исходя не только из политической или экономической целесообразности, но прежде всего из веры в добро и справедливость, а также из социальной обусловленности такой гуманистической акции в демократическом правовом государстве.
В силу презумпции добросовестности и разумности действий конституционных органов предполагается, что, основываясь на общих интересах при осуществлении полномочия по объявлению амнистии, Государственная Дума не может выходить за конституционно обусловленные пределы предоставленного ей широкого усмотрения, определяемые прежде всего общеправовыми принципами, обязательными в демократическом обществе. Согласно указанным принципам, не отвечало бы, в частности, природе и предназначению акта об амнистии создание им условий для освобождения от уголовной ответственности за деяния, совершаемые после объявления амнистии, поскольку это провоцировало бы совершение преступлений и лишало бы их потенциальных жертв защиты. Амнистия не может осуществляться в отношении индивидуально определенного круга лиц, так как это было бы присвоением властных полномочий, возложенных на другие конституционные органы, включая судебную власть.
Недопустимо создание с помощью амнистии условий для освобождения от уголовной ответственности тех лиц, которые участвуют в принятии решения об объявлении амнистии, что в силу широкой по своей природе дискреционности данного конституционного полномочия явно противоречило бы идеям справедливости. Условия амнистии не могут формулироваться таким образом, чтобы ими допускалось произвольное ее применение. Не должны издаваться акты, изменяющие условия объявленной амнистии в худшую для амнистированных лиц сторону, поскольку это не только противоречит запрету ухудшать положение гражданина в сфере уголовной ответственности и отбывания наказания принятием нового акта, но и не согласуется с природой амнистии в качестве акта милости и конституционной ответственностью государственной власти. Эта ответственность при проведении амнистии диктует также необходимость учитывать и обеспечивать задачи ресоциализации амнистируемых лиц, поскольку иначе могут быть поставлены под угрозу интересы стабильного правового порядка и осуществления прав граждан в демократическом обществе. Соответственно, все конституционно оправданные цели такой гуманистической акции, как амнистия, невозможно обеспечить без соблюдения установленной процедуры принятия акта об амнистии, гарантирующей как объективное отражение в его нормативных положениях действительной воли объявляющего амнистию представительного органа, так и ее формирование на основе достаточной и достоверной информации.
При этом важное практическое значение имеет разграничение акта об амнистии и акта о применении амнистии. Акт об амнистии определяет изменения в правовом статусе тех, на кого он распространяется. Решение же правоприменительных органов, принимаемое во исполнение акта об амнистии в отношении конкретного лица, подлежащего освобождению от уголовной ответственности и наказания, лишь оформляет устранение связанных с уголовной ответственностью препятствий в реализации им своих прав. Предусматривая наступление указанных правовых последствий при наличии определенных предпосылок, акт об амнистии фиксирует тем самым те юридические факты, которые влекут восстановление предусмотренного Конституцией правового статуса гражданина. В этом, по смыслу ст. 18 Конституции, также выражается непосредственное действие прав и свобод: те из них, которые были ограничены в силу приговора или в связи с начатым уголовным преследованием, признаются подлежащими восстановлению уже с момента вступления акта об амнистии в силу. Иначе говоря, правоприменительный акт, принимаемый в связи с актом об амнистии, - не право, а проистекающая из комментируемого положения (и ряда иных положений Конституции) конституционная обязанность управомоченного на принятие такого акта органа или должностного лица.
З. Пунктом "ж" ч. 1 комментируемой статьи к ведению Государственной Думы отнесено выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Конституционные основы условий и порядка выдвижения такого обвинения установлены ст. 93 Конституции (см. комментарий к ней). При этом комментируемый пункт достаточно широко формулирует предмет ведения Государственной Думы - "выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации", пределы которого конкретизируются ч. 1 ст. 93 - "выдвижение обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления". В этом последнем случае несомненно, что уголовно-правовые представления и взгляды, унаследованные Конституцией, едва ли в состоянии адекватно объяснить существо конституционно-правовой ответственности Президента.
Во всяком случае, несомненно, что как само полномочие Государственной Думы, так и процедура отрешения главы государства от должности носят конституционно-правовой характер и служат защите Конституции. Речь идет о том, что, по мнению Государственной Думы, Президент своими действиями сделал политически невозможным дельнейшее отправление должности. А это предполагает, что конституционное понятие государственной измены Президента может не совпадать (и не должно совпадать) с его интерпретацией, содержащейся в УК; в противном случае Конституцию едва ли можно считать достаточно юридически гарантированной от ее умышленного нарушения Президентом.
Следует, однако, оговориться, что в конституционной доктрине и практике конституционно-правового регулирования доминирует уголовно-правовое понимание оснований отрешения главы государства от должности.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией. Из данного положения по его буквальному смыслу следует несколько выводов: 1) актами Государственной Думы являются только постановления; 2) постановления принимаются по всем (а не только указанным в комментируемой статье) вопросам, отнесенным к ведению Госдумы Конституцией; 3) природой различных полномочий Государственной Думы, реализация которых предопределяет различие правовых последствий ее волеизъявления, обусловливается характер указанных актов, которые могут быть как нормативными, так и ненормативными либо сочетать то и другое, т. е. содержать и нормы, и однократные распоряжения; 4) вопросы ведения Государственной Думы исчерпывающим образом определяются Конституцией и не могут расширяться федеральным законодателем; 5) полномочия Государственной Думы по вопросам ее ведения реализуются Думой самостоятельно и не предполагают участия в их осуществлении других органов и должностных лиц.
В связи с последними двумя замечаниями, однако, необходимы определенные оговорки, диктуемые отечественной государственно-правовой практикой. Прежде всего следует иметь в виду, что понятие "вопросы ведения" не совпадает с понятием "полномочия" Государственной Думы. В связи с этим Государственная Дума принимает постановления по более широкому кругу вопросов, чем перечислено в Конституции, включая и постановления по вопросам своей внутренней организации, что, например, вытекает из ч. 3 и 4 ст. 101 Конституции (см. комментарии к ним).
Кроме того, законодательное регулирование порядка осуществления полномочий Государственной Думы нередко предусматривает сомнительное с точки зрения требований Конституции участие в осуществлении исключительных полномочий Государственной Думы других органов и должностных лиц. В частности, такое участие предусмотрено при назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов и т.п.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Это - общее правило, из которого самой Конституцией предусмотрены некоторые изъятия. В частности, Конституция для принятия постановлений по отдельным вопросам, отнесенным ею к ведению Государственной Думы, требует квалифицированного большинства (см. комментарии к ст. 105, 107, 135-137).
При этом предметом острой дискуссии на начальном этапе деятельности Государственной Думы был вопрос о содержании понятия общее число депутатов Государственной Думы: совпадает ли общее число депутатов Государственной Думы с ее составом, установленным ч. 3 ст. 95 Конституции, - 450 либо оно означает число фактически избранных депутатов (за исключением тех депутатов, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном законом порядке), как это сложилось в отечественной парламентской практике и предполагалась участниками Конституционного совещания 1993 г.
Конституционный Суд в Постановлении от 12.04.1995 N 2-П по делу о толковании ряда статей Конституции, в том числе комментируемой, в которых содержится анализируемое понятие, пришел в выводу, что "положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов"*(1017).
Мотивируя свое решение, Конституционный Суд указал, что цель установления в ст. 95 Конституции числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа РФ. Отсюда следует, что принятие предложенной Государственной Думой интерпретации понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции окажутся нелегитимными.
Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия "общее число депутатов" как конституционного их числа 450 депутатов Государственной Думы (166 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.
В связи с этим Суд пришел к выводу, что предполагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов" не отвечает требованиям Конституции гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.
На основе данного Постановления КС РФ в Регламент Государственной Думы были внесены изменения, однако они не повлекли отмены и пересмотра ранее принятых решений, поскольку Конституционный Суд в своем Постановлении указал: "Решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат".
«Как следует из статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в указанной статье, а также иными способами, ...»
Способы защиты права собственности
Как следует из статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации
защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в указанной
статье, а также иными способами, предусмотренными законом. Истец свободен в
выборе способа защиты своего нарушенного права, однако избранный им способ
защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного
правоотношения, характеру нарушения. В тех случаях, когда закон
предусматривает для конкретного правоотношения определенный способ защиты, лицо, обращающееся в суд, вправе воспользоваться именно этим способом защиты.
При этом при формулировании требования основания иска должны соответствовать его предмету.
Достаточно долго в качестве одного из способов защиты права собственности использовалось обращение с заявлением об установлении имеющего юридическое значение факта владения недвижимым имуществом как своим собственным или на праве собственности. Особенно это касалось имущества, внесенного в процессе приватизации в уставные капиталы создаваемых обществ.
В Информационном письме № 76 от 17.02.2004 Высший Арбитражный Суд Российской Федерации указал, что факт принадлежности имущества заявителю на праве собственности не может устанавливаться в порядке особого производства.
Не подлежит рассмотрению в порядке особого производства и заявление об установлении наличия или отсутствия права (права собственности, права из обязательства и т.д.). И в том и в другом случае фактически имеет место спор о праве, подлежащий рассмотрению в порядке искового производства. С этого времени заявления об установлении фактов владения имуществом на праве собственности оставляются судом без рассмотрения.
Однако, в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»
(далее - Закон о регистрации) право собственности на недвижимое имущество, приобретаемое в силу приобретательной давности, подлежит государственной регистрации после установления факта приобретательной давности в предусмотренном законом порядке. До настоящего времени лица, ссылающиеся на приобретательную давность, обращаются в наш суд с исками о признании права собственности по этому основанию. Мы рассматриваем эти иски по существу, не предлагая обратиться с заявлением об установлении факта, имеющего юридическое значение.
В то же время постановлением от 06.12.2006 по делу № А49-1639/06 Федеральный арбитражный суд Поволжского округа оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым заявление Общества об установлении факта, имеющего юридическое значение, оставлено без удовлетворения.
В рамках названного дела Общество заявило требование об установлении факта добросовестного, открытого, непрерывного владения, пользования как своим собственным имуществом – трансформаторной подстанцией и разводящими низковольтными линиями напряжения.
Судами отказано в удовлетворении заявленных требований, поскольку на момент обращения с заявлением не истек установленный ст. 234 Гражданского Кодекса РФ 15-летний срок приобретательной давности по объектам недвижимого имущества, находящимся на балансе заявителя.
Спорное имущество находилось в хозяйственном ведении государственного предприятия до списания его с баланса 24.07.1991 и не было выкуплено арендным предприятием до восстановления его на балансе Общества после реконструкции 08.02.1993, в связи с чем судами первой и кассационной инстанций определен срок, в течение которого заявитель владеет им непрерывно, добросовестно как своим собственным, на момент обращения в суд - 13 лет 4 месяца. Следовательно, право собственности в силу приобретательной давности на объекты у заявителя не возникло.
Рассмотрение заявления по существу свидетельствует о том, что суд признал надлежащим избранный заявителем способ защиты права собственности.
В соответствии с той же статьей 6 Закона о регистрации права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу настоящего закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной настоящим Федеральным законом.
Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей.
Исходя из указанных положений сложилась стабильная арбитражная судебная практика.
В случае, если право собственности возникло до вступления в силу Закона о регистрации, надлежащим является обращение с иском о признании права собственности. В обоснование иска необходимо представить документы, подтверждающие приобретение права собственности до 01 января 1998 года.
К таким делам фактически относятся все дела, возникшие по искам о признании права собственности, приобретенного в процессе приватизации.
Постановлением от 18.04.2005 по делу № А05-15544/04-24 Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым иск в части признании права собственности на здания электростанции, конторы и склада удовлетворен, в части признания права собственности на технологическую дорогу в иске отказано.
В рамках названного дела ОАО заявило иск о признании за ним права собственности на объекты недвижимого имущества, приобретенного в порядке приватизации.
При рассмотрении дела судами первой и кассационной инстанций установлено, что ОАО создано в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, путем преобразования государственного предприятия. Величина уставного капитала АО определена в соответствии с Положением о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа, утвержденным Указом Президента РФ от 01.07.1992 № 721, и Временными методическими указаниями по оценке стоимости объектов приватизации, утвержденными Указом Президента РФ от 29.01.1992 № 66.
Поскольку здания электростанции, конторы и склада согласно плану приватизации и приложению № 1 вошли в состав приватизированного имущества, исковые требования в части признании права собственности на указанные объекты удовлетворены.
В связи с тем, что в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что технологическая дорога относится к объектам недвижимости, в удовлетворении иска в этой части отказано.
Примером обращения в арбитражный суд с иском о признании права собственности, когда право собственности возникло до вступления в силу Закона о регистрации, является также и дело № А05-7009/2008.
В рамках названного дела ООО заявило иск о признании права собственности на железнодорожный тупик, приобретенный по договору куплипродажи, заключенному с ОАО в марте 1997 года.
Судом установлено, что сделка купли-продажи соответствует требованиям действовавшего на момент ее заключения законодательства и полностью исполнена сторонами. Возникшее на ее основании право собственности является действительным в силу статьи 6 Закона о регистрации.
Аналогичный вывод сделал суд при рассмотрении дела № А05-3158/2008 и других дел.
В случае, если имущество приобретено после вступления в силу Закона о регистрации, и одна из сторон уклоняется от регистрации перехода права собственности на него, покупатель вправе, на основании статьи 551 Гражданского кодекса Российской Федерации, обратиться к продавцу имущества с иском о государственной регистрации перехода к покупателю права собственности на приобретенное имущество. При этом необходимо представить не только документы, подтверждающие приобретение права собственности, но и доказательства уклонения продавца имущества от государственной регистрации перехода права собственности, а в случае, если право собственности продавца на имущество не было зарегистрировано, то и документы, подтверждающие его право собственности на проданное имущество. Отсутствие регистрации права собственности продавца не препятствует удовлетворению иска, но в таких случаях иногда приходится больше заниматься правом собственности продавца, а не покупателя, особенно если продавец ликвидирован.
При рассмотрении споров, связанных с регистрацией перехода прав в случае, если на момент обращения стороны по сделке за государственной регистрации вторая сторона ликвидирована, подлежит применению аналогия закона, а именно статьи 165 и 551 ГК РФ (дела № А05- 8756/2007, А05-4460/2008, А05-1424/2008 и другие). На необходимость применения в этом случае аналогии закона указано в Постановлении Президиума ВАС РФ от 27.05.2003 № 1069/03.
При рассмотрении дела № А05-7599/2006-24 о государственной регистрации перехода к Комплексу права собственности на 9 приобретенных у Общества объектов недвижимого имущества, суду пришлось исследовать вопрос о том, кто приобрел имущество, регистрация перехода прав на которое является предметом иска: Комплекс или Фабрика (ООО). Общество дважды продало одно и то же имущество: в 2001 году договор купли-продажи был заключен с Фабрикой (ОАО), а в 2004 году – с Комплексом. На момент обращения Комплекса с иском Общество было ликвидировано.
Исследовав относящиеся к договору от 28.12.2001 и соглашению от 17.03.2004 о его расторжении документы во взаимосвязи и совокупности, суд посчитал недоказанным, что в перечень объектов, проданных Обществом Комплексу по договору от 25.03.2004, входили объекты, не возвращенные продавцу первоначальным покупателем – Фабрикой (ОАО) - по соглашению от 17.03.2004 в связи с расторжением ранее заключенного договора купли-продажи от 28.12.2001.
Поскольку для Фабрики (ОАО) основанием приобретения права собственности на недвижимое имущество служил договор купли-продажи от 28.12.2001, то переход к покупателю права собственности на приобретенную недвижимость подлежал государственной регистрации, с момента осуществления которой у Фабрики (ОАО) и могло возникнуть право собственности. Однако доказательства того, что на момент заключения договора от 25.03.2004 собственником продаваемого имущества являлась Фабрика (ОАО), суду не представлены. Заключенный между Фабрикой (ОАО) и Фабрикой (ООО) договор от 26.05.2004 уступки прав покупателя по договору от 28.12.2001 купли-продажи имущественного комплекса, на котором Фабрика (ООО) основывает свое право на спорное имущество Общества, признан недействительным решением Арбитражного суда Архангельской области по другому делу.
Решение суда о регистрации перехода к Комплексу права собственности на приобретенное у Общества имущество оставлено без изменения.
ФАС СЗО неоднократно указывал на необходимость выбора надлежащего способа защита права собственности в зависимости от того, приобретено имущество до или после вступления в силу Закона о регистрации.
Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 01.09.2005 по делу № А56-34443/04 по иску МО к ОАО о признании права собственности на объекты недвижимого имущества, приобретенного по договору купли-продажи от 25.01.1999, в качестве оснований отмены судебных актов первой и апелляционных инстанций указывается, что уклонение ответчика от государственной регистрации перехода права могло бы служить основанием для обращения в арбитражный суд с требованием о вынесении решения о регистрации перехода права собственности в порядке пункта 3 статьи 551 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Обращение с иском о признании права собственности на объекты недвижимости является при таких обстоятельствах безосновательным. Путем признания права собственности может быть осуществлена защита уже возникшего права, существующего, но оспариваемого другими лицами.
Поскольку до государственной регистрации переход права собственности по Договору такое право у МО не возникло, оно не подлежит защите, в том числе и таким способом, как признание права судом.
Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.12.2007 по делу № А05-3811/2007 оставлено в силе решение суда об отказе Обществу в иске к Райпотребсоюзу о признании права собственности на объекты недвижимого имущества, приобретенные по договору аренды с правом выкупа от 01.11.1999.
Поскольку основанием предъявленного Обществом требования фактически является невозможность государственной регистрации права собственности вследствие ликвидации стороны по сделке, а не оспаривание данного права другими лицами, суд обоснованно признал избранный Обществом способ защиты ненадлежащим.
Такие же выводы сделаны судами первой и кассационной инстанций при рассмотрении дела № А56-12837/2008.
Наибольшую сложность при обращении с исками о признании права собственности и регистрации права собственности в случаях, когда спор о праве отсутствует или продавец имущества ликвидирован у истцов вызывает вопрос – кого указать ответчиком по делу. Именно такие иски чаще всего оставляются без движения только из-за того, что в исковом заявлении указан или только истец, или истец и какое-либо третье лицо.
Практика сложилась тоже достаточно стабильная: если имущество приобретено в порядке приватизации, то ответчиком выступает полномочный представитель собственника федерального, областного или муниципального имущества (дела № А05-11073/2007, № А05-12693/2007, № А05-7435/2008).
Если продавец имущества ликвидирован, и невозможно установить, к муниципальной, областной или федеральной собственности раньше относилось имущество – в качестве ответчика истцы указывают или Управление Федеральной регистрационной службы (Управление Росрегистрации) или муниципальное образование, на территории которого находится имущество. По мнению Управления Росрегистрации привлечение его к участию в деле в качестве ответчика является неправомерным, в связи с чем решения почти по всем делам обжалованы, но оставлены без изменения вышестоящими инстанциями.
Так, в Постановлении от 16.05.2008 по делу № А05-10769/2007 по иску Общества к Управлению Росрегистрации о государственной регистрации перехода права Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа указал, что ссылка Управления Рорегистрации на то, что оно является ненадлежащим ответчиком по делу, не может быть принята во внимание. Правоотношения, в рамках которых предъявлен иск, возникли в связи с необходимостью государственной регистрации перехода права. Для Управления Росрегистрации судебный акт, принятый по результатам рассмотрения иска Общества, является основанием для совершения соответствующих регистрационных действий, то есть влечет для него возникновение определенных прав и обязанностей, что и обуславливает его участие в настоящем деле в качестве ответчика.
Такие же выводы сделаны судами первой и кассационной инстанций и при рассмотрении дела № А05-12608/2007 и других дел.
Поскольку большинство таких дел не являются действительно спорными, и связаны только с необходимостью государственной регистрации никем не оспариваемого права собственности, государственная пошлина относится на истца, что не очень соответствует общим положениям о распределении расходов при удовлетворении иска.
Значительную часть и наиболее сложную часть представляют собой споры, когда имущество находится во владении лица, не являющегося его собственником и/или когда право собственности на имущество зарегистрировано за лицом, не являющимся таковым по мнению заявителя.
В случае, когда имущество относятся к движимому достаточным может быть обращение с иском о признании недействительной сделки, на основании которой имущество выбыло из владения собственника и применении последствий недействительности сделки, или с требованием о возврате имущества из чужого незаконного владения.
В случае, когда имущество относится к недвижимости, не представляется достаточной защита путем обращения только с одним из этих требований, поскольку остается нерешенным вопрос о регистрации права.
В данном случае возможно обращение с иском, предметом которого являются несколько требований. Например: о признании недействительной государственной регистрации права собственности с которым соединены требования о признании сделки недействительной и применении последствий ее недействительности, или требование о признании права собственности, или требование о возврате имущества из чужого незаконного владения. В последнее время стороны все чаще обращаются к такому способу защиты как признание недействительным зарегистрированного права собственности.
Иски о признании недействительной государственной регистрации права собственности поначалу рассматривались по правилам, относящимся к признанию недействительными ненормативных правовых актов.
Этот вопрос исследовался в статье судьи ФАС СЗО Сергеевой И.В. «О некоторых проблемах, связанных с оспариваем государственной регистрации права» («Арбитражные споры». 2005 год № 3). Интересна и статья Макарова И.А.
«Оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество»
(«Арбитражная практика», 2008 год, № 8), другие публикации.
К спорам о признании недействительными ненормативных актов споры о регистрации прав на недвижимость были отнесены исходя из того, что государственная регистрация должна происходить строго в соответствии с порядком, предусмотренном Законом о регистрации, а поскольку с нею связан момент возникновения прав на недвижимость, то и регистрация прав с нарушением закона влечет нарушение прав субъектов гражданских правоотношений.
Таким образом, просматривалось несоответствие закону действий государственного органа и нарушение прав граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и экономической деятельности.
Высший арбитражный суд Российской Федерации еще в постановлениях 2001-2002 года указал, что в судебном порядке может быть оспорено зарегистрированное право, а не сама по себе запись о регистрации (Постановления Президиума ВАС РФ от 26.06.2001 № 4156/00 и от 20.03.2002 № 8619/01).
Однако практика признания недействительной государственной регистрации продолжалась и после этого.
Как указывает Сергеева И.В., только постепенно стало приходить осмысление того, что право первично, а государственная регистрация посредством внесения записей в Единый государственный реестр прав лишь закрепляет его, благодаря государственной регистрации право оказывается защищенным перед неопределенным кругом лиц.
Регистрация права собственности носит правоподтверждающий характер.
Право собственности возникает с момента государственной регистрации, но не по причине такой регистрации. Основания приобретения права собственности указаны в статье 218 Гражданского кодекса Российской Федерации, государственная регистрация в перечень этих оснований не входит.
В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 05.07.2001 указано: «государственная регистрация договора… равно как и государственная регистрация права … производимые соответствующим учреждением не могут подменять собой договор … как основание возникновения, изменения и прекращения права вторгаться в содержание договора.
Государственная регистрация как формальное условие обеспечения государственной, в том числе судебной защиты прав лица, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов, она не затрагивает самого содержания указанного гражданского права, не ограничивает свободу договоров, юридическое равенство сторон, автономию их воли и имущественную самостоятельность.
Складывающаяся сейчас практика такова, что в случае, если истец обратился с требованием о признании недействительной государственной регистрации права собственности и настаивает на том, что оспаривается только государственная регистрация, его требования подлежат рассмотрению как требования об оспаривании зарегистрированного права, как спор о праве, а не только о его регистрации.
Надлежащим ответчиком по такому спору является лицо, за которым зарегистрировано оспариваемое право.
В случае, если заявитель настаивает на том, что имеет место спор о регистрации и ответчиком по нему является только регистрирующий орган, спор все равно рассматривается как спор о праве с участием в качестве третьего лица, лица за которым зарегистрировано право собственности.
Так в рамках дела № А05-8904/2007 был рассмотрен иск Кооператива к УФРС и МО о признании недействительной государственной регистрации права собственности МО на здание ПТО.
К участию в деле третьим лицом привлечено Предприятие, за которым МО закрепило объект на праве хозяйственного веления.
Судом первой инстанции в иске отказано. При этом суд исходил из того, что между Кооперативом и Предприятием был заключен договор купли-продажи спорного здания, оформленный актом приема-передачи и счетом-фактурой;
имущество, приобретенное Предприятием по сделке, поступило в муниципальную собственность, закреплено за Предприятием на праве хозяйственного ведения; в дальнейшем в процессе разграничения объектов муниципальной собственности здание ПТО в составе имущества Предприятия передано в собственность МО.
Постановлением суда апелляционной инстанции, оставленный в силе судом кассационной инстанции решение суда отменено, признана недействительной государственная регистрация права собственности МО на спорный объект. Вывод суда состоит в том, что договор купли-продажи спорного имущества между Кооперативом и Предприятием не заключался, в связи с чем данный объект не мог быть передан в собственность МО.
При этом ФАС СЗО указал, что истцом избран допустимый способ защиты права, что подтверждает общую тенденцию: избрание истцом ненадлежащего способа зашиты своих прав может стать отказом в удовлетворении иска только в случае, если закон предусматривает для конкретного правоотношения определенный способ защиты.
Для правоотношений, возникающих при регистрации права собственности за лицом, не являющимся собственником имущества, такой способ законом не определен, дискуссии о способах защиты права собственности в этом случае продолжаются до настоящего времени.
Прежде всего со стороны права собственности рассматриваются и споры признании незаконным отказа в государственной регистрации. К участию в их рассмотрении привлекаются все заинтересованные лица, на чьи права может повлиять судебный акт, а не только регистрирующий орган. Установив, что право собственности не возникло, суд признает обоснованным отказ в госрегистрации независимо от того, что стало причиной этого отказа Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.10.2008 оставлено без изменения решение суда по делу № А05-5739/2008 по иску Общества к Управлению Росрегистрации о признании незаконным отказа в государственной регистрации права собственности Общества на земельные участки, на которых расположен принадлежащий Обществу объект незавершенного строительства.
В проведении регистрации было отказано только в связи с тем, что незавершенные строительством объекты не относятся к объектам, владение которыми влечет возникновение исключительного права на приватизацию земельных участков, на которых они расположены.
При рассмотрении дела суд признал отказ обоснованным также и в связи с тем, что собственнику одного объекта незавершенного строительства предоставлено исключительное право на приватизацию двух земельных участков, что не соответствует положениям статьи 36 Земельного кодекса Российско Федерации.
ФАС СЗО отклонил довод подателя жалобы о том, что в решении суда приведены дополнительные основания для отказа в удовлетворении заявления Общества, не указанные в оспариваемом отказе Управления Росрегистрации, указав при этом, что «поскольку судом установлено наличие обстоятельств, препятствующих государственной регистрации права собственности Общества на два земельных участка, оспариваемый отказ Управления в любом случае не нарушает прав Общества, в связи с чем основания для признания его незаконным по требованию Общества отсутствуют».
Иногда на практике встает вопрос: можно ли признать недействительной государственную регистрацию, уже не существующую на момент рассмотрения дела.
При рассмотрении дела № А05-5869/03-249/24 суд установил, что, между Товариществом и Обществом заключен договор от 25.08.2000 N 3 купли-продажи здания торцовочно-маркировочной установки. На день заключения договора право собственности на упомянутое здание было зарегистрировано за Заводом.
Государственная регистрация перехода права собственности на спорное здание от Завода к Товариществу произведена 04.09.01. Государственная регистрация перехода права собственности к Обществу произведена 24.01.02.
Между Обществом и Предпринимателем Анисимовой А.Е. заключен договор купли-продажи этого здания от 08.05.02. Государственная регистрация перехода права собственности к Предпринимателю Анисимовой А.Е. произведена 06.06.02.
Решением Арбитражного суда Архангельской области от 13.06.02, оставленным в силе постановлением апелляционной инстанции по делу N 05отказано в иске Товарищества к Обществу о признании недействительным договора купли-продажи от 25.08.2000.
Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.09.02 по делу N 05-4703/02-230/17 решение и постановление апелляционной инстанции отменены, договор от 25.08.2000 признан недействительным, за Товариществом признано право собственности на спорное здание.
08.08.03 произведена государственная регистрация права собственности Товарищества на это здание.
25.09.03 произведена государственная регистрация перехода права собственности от Товарищества к Предпринимателю Шпак З.Ф. на основании заключенного между ними договора купли-продажи.
Полагая, что государственная регистрация права собственности за Предпринимателем Анисимовой А.Е. произведена на основании недействительного договора, Товарищество обратилось в арбитражный суд с иском о признании ее недействительной.
В удовлетворении иск было отказано. При этом суд исходил из того, что в связи с принятием постановления кассационной инстанции от 18.09.02 по делу N 05-4703/02-230/17 спор о праве между Товариществом и Обществом разрешен. На момент принятия решения суда ни Общество ни Предприниматель Анисимова А.Е.
не являлись обладателями зарегистрированного права, запись в Едином государственном реестре прав N 29-01/01-27/2002-055 была прекращена 08.08.03 в связи с регистрацией права собственности Товариществом. На дату принятия решения право собственности на спорное здание зарегистрировано за Предпринимателем Шпак З.Р.
Признание недействительной сделки, на основании которой произведена регистрация, влечет те же последствия, что и признание недействительной регистрации, - внесение соответствующих записей в Единый государственный реестр прав. Фактически эти последствия наступили.
Оставляя без изменения принятые по делу судебные акты ФАС СЗО указал, что суды первой и апелляционной инстанции пришли к обоснованному выводу о том, что Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.09.02 по делу N 05-4703/02-230/17 восстановлены права Товарищества на спорное здание в полном объеме, оспариваемый юридический акт прекратил свое действие, следовательно, не может нарушать права и законные интересы заявителя. В случае, если права собственника еще не восстановлены, признание недействительной несуществующий регистрации не приводит к реальным изменениям в ЕГРП, не является основанием для аннулирования всех последующих регистраций и восстановления записи о первоначальном собственнике, и, следовательно, не может считаться надлежащим способом защиты права.
В случае, если оспаривается цепочка всех последовательно проведенных регистраций права, и требования предъявлены ко всем обладателям зарегистрированных в разное время прав, то, по мнению некоторых авторов, нет причин устраняться от оценки предшествующих регистраций, как нет и препятствий к удовлетворению требований в отношении погашенных регистраций, если это приведет к разрешению спора.
Однако и в данном случае такой способ не всегда признается надлежащим.
Так по делу № А56-30344/2006 КУГИ обратилось с иском к Обществу, ЗАО, Организации и Управлению Росрегистрации о признании недействительной государственной регистрации права собственности на объекты недвижимости.
Как следует из материалов дела, Управлением Росрегистрации произведена регистрация перехода права собственности Общества на спорные объекты на основании договора купли-продажи, заключенного с ЗАО, которое, в свою очередь, приобрело их у Организации по договору купли-продажи недвижимого имущества.
Суды первой и апелляционной инстанций приняв решение об удовлетворении иска пришли к выводу о недоказанности приобретения Организацией права собственности на спорные объекты, в связи с чем Организация не могла ими распоряжаться, а все последующие сделки в отношении указанных объектов ничтожны.
Постановлением от 24.01.2008 Федеральный арбитражный суд СевероЗападного округа отменил судебные акты первой и апелляционной инстанций и, не передавая дело на новое рассмотрение, принял новый судебный акт, в удовлетворении иска отказал.
При этом кассационный суд признал избранный КУГИ способ защиты своего нарушенного права ненадлежащим, отметив следующее.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона о регистрации государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации одним из способов защиты гражданских прав является признание права. Защите права собственности посвящена глава 20 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В силу статьи 301 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения.
Из системного толкования приведенных норм и того факта, что КУГИ, не обладающий зарегистрированным правом на спорные объекты и фактически ими не владеющий, в обоснование своих требований ссылается на то, что Организация в результате последовательных сделок приобрела эти объекты у лица, которое не имело права их отчуждать, следует, что вопрос о праве собственности на такое имущество может быть разрешен только при рассмотрении виндикационного иска, когда обеспечивается возможность установления добросовестности приобретения имущества и его надлежащего собственника, соединение права и фактического владения, что гарантирует всем участникам спора защиту их прав.
Поскольку КУГИ не обращался с виндикационным иском, в удовлетворении иска отказано.
Определением Высшего Арбитражного суда РФ в передаче дела № А56в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора постановления ФАС СЗО КУГИ отказано.
На состоявшемся 18 - 20 сентября 2008 года в г. Вологде заседании Научноконсультативного совета при ФАС СЗО рекомендовано, что в случае, если произведена государственная регистрация права собственности другого лица, владеющего спорным объектом недвижимости, невладеющий собственник может защитить свое право путем обязательного соединения исковых требований о признании права собственности и о виндикации имущества Обращение только с требованием о признании недействительной государственной регистрации права собственности, безусловно, правомерно в случае, если между лицом, за которым зарегистрировано право собственности и лицом, действительно являющимся собственником имущества отсутствует спор о праве, а регистрация фактически стала следствием ошибки как лица, обратившегося за ней, так и регистрирующего органа. По такому делу надлежащими ответчиками являются и регистрирующий орган, и лицо, за которым ошибочно зарегистрировано право собственности.
Так, по делу № А05-7392/2007 Управление Росимущества обратилось к УФРС с заявлением о признании недействительной государственной регистрации права собственности Архангельской области на земельный участок, расположенный по адресу: г. Архангельск, ул. Урицкого 68.
При этом заявитель указал, что за Архангельской областью зарегистрировано право собственности на расположенный по тому же адресу земельный участок, принадлежащий Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что Архангельской области принадлежит земельный участок площадью 1 292 кв.м., а Российской Федерации – площадью 2,2175 га, расположенные по ул. Урицкого 68 в г. Архангельске. Участкам присвоены разные кадастровые номера. При обращении за государственной регистрацией права собственности КУГИ Архангельской области был представлен кадастровый план на земельный участок, принадлежащий Российской Федерации.
Несмотря на то, что представленные на регистрацию документы содержали противоречивые сведения, не позволяющие надлежащим образом идентифицировать земельный участок, Управление Росрегистрации зарегистрировало право собственности Архангельской области на не принадлежащий ей земельный участок.
Судом при рассмотрении дела установлено отсутствие спора в отношении земельных участков между Архангельской области и Российской Федерацией.
Исковые требования удовлетворены, регистрация права собственности Архангельской области признана недействительной.
Оставляя решение суда без изменения ФАС СЗО указал, что суд правильно исходил из того, что основанием для признания оспариваемой государственной регистрации недействительной является не спор по поводу принадлежности земельного участка или оспаривание правоустанавливающих документов, послуживших основанием для регистрации права, а ненадлежащее исполнение Управлением Росрегистрации требований Закона о регистрации, что привело к незаконной регистрации права.
Все чаще стороны обращаются к такому способу защиты своих прав как признание недействительным зарегистрированного права собственности.
Изначально суды разных регионов по-разному отнеслись к этому способу защиты права. Если ФАС СЗО признал такой способ возможным, то другие суды не сразу с этим согласились. Имели место отказы в удовлетворении иска или только исходя из того, что такой способ защиты не указан в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, или с учетом того, что такой способ защиты противоречит основам права.
Как указывали поначалу арбитражные суды г. Москвы (всех уровней), исходя из положений статьи 2 Закона о регистрации зарегистрированное право может быть оспорено, но не признано недействительным.
Понятие недействительное право в законодательстве отсутствует. Право в силу самого определения этого понятия не может являться недействительным, оно может быть только действительным. В противном случае оно просто не является правом. Недействительным в судебном порядке может быть признан ненормативный акт, а не право.
В правовой литературе неоднократно высказывалась точка зрения о неприменимости данного способа защиты, при этом указывалось, что нет литературы, посвященной недействительности права, в отличие от недействительности сделок.
Как считает В. Лапач, («Оспаривание сделки или права» Экономика и жизнь - Юрист 2004 № 3) интересы стабильности гражданского оборота должны исключать даже мысль о том, то в результате оспаривания может быть установлена недействительность предшествующего зарегистрированного права. Если право существует, оно всегда действительно. Если недействительны основания, приведшие к незаконной регистрации права, то следствием этого будет отсутствие (несуществование) ранее зарегистрированного права, но ни в коем случае не недействительность такового.
Однако этот способ защиты находит все большее применение, поскольку он позволяет одновременно оспорить и основания государственной регистрации и саму государственную регистрации и реально восстановить нарушенные права.
При рассмотрении этого спора исследуются договоры или иные документы, послужившие основанием для проведения государственной регистрации и, в случае признания недействительными этих оснований решается вопрос о недействительности самого зарегистрированного права. Решение о признании зарегистрированного права недействительным является основанием для аннулирования записи о нем в ЕГРП.
Вывод о возможности заявления удовлетворения требования о признании недействительным зарегистрированного права был подтвержден ВАС РФ в решении от 05.07.2006 по делу № 11159/04. Рассматривая в качестве суда первой инстанции иск Российской Федерации о признании права собственности на объект недвижимого имущества и признании недействительным зарегистрированного права Орловской области, коллегия ВАС РФ указал, что требования о признании недействительным зарегистрированного за субъектом РФ права собственности соответствуют законодательству.
На настоящий момент через ВАС РФ прошло значительное число с таким предметом спора, при этом сам способ защиты уже не вызывает сомнений.
Применяется этот способ и нашими сторонами.
Как пример можно привести дело № А05-1573/2007 по иску Общества к РЖД о признании недействительной государственной регистрации права собственности РЖД на сооружение-комплекс и об истребовании из незаконного владения ответчика железнодорожного тупика протяженностью 374 м.
В рамках названного дела рассматривался также встречный иск РЖД к Обществу о признании недействительной государственной регистрации права собственности Общества на железнодорожный тупик протяженностью 800 м.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении основного и встречного исков, кассационная инстанция оставила решение без изменения. При этом суды первой и кассационной инстанций посчитали, что представленными в материалы дела документами не подтверждается регистрация прав Общества и РЖД на один и тот же объект. По заявлению РЖД к требованию Общества об истребовании имущества из чужого незаконного владения судом применен срок исковой давности, который истек.
Существуют опасности, которые необходимо изучить заранее. Поскольку большей частью коммерческие товарищества действуют в форме акционерных обществ или п...» http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=3006095 Георгий Почепцов Революция.com. Основы протестной инжен...» справочник высокоэффективного руководителя-профессионала Москва ББК. УДК. Д–. Д –. Добротворский И.Л. Как стать первоклассным руководителем. Синтез и соединение...»
2017 www.сайт - «Бесплатная электронная библиотека - различные документы»
Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам , мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.
В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации суд обязан разрешать гражданские дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти и нормативных правовых актов органов местного самоуправления (часть первая статьи 11); если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом, суд при разрешении гражданского дела применяет правила международного договора (часть четвертая статьи 11); к новым обстоятельствам, являющимся основанием для пересмотра судебных постановлений, вступивших в законную силу, относится, в частности, установление Европейским Судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский Суд по правам человека ().
Аналогичные положения о применении судами, арбитражными судами правил международных договоров и об установлении Европейским Судом по правам человека нарушения Россией положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод как основания для пересмотра соответствующих судебных актов закреплены в частях 1 и 4 статьи 13 , пункте 4 части 3 статьи 311 частях 1 и 4 статьи 15 , пункте 4 части 1 статьи 350 пункте 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.
По мнению группы депутатов Государственной Думы, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации в порядке статьи 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, указанные законоположения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (части 1 , и ) и , поскольку фактически обязывают Россию, ее органы законодательной, исполнительной и судебной власти, к безусловному исполнению постановления Европейского Суда по правам человека - даже в случае, если оно противоречит Конституции Российской Федерации.
Что касается позиции самого Европейского Суда по правам человека относительно реализации выносимых им постановлений, то он полагает, что конкретные средства, с помощью которых в рамках национальной правовой системы будет исполняться возлагаемое на государство-ответчика в соответствии со статьей 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод правовое обязательство, избираются, по общему правилу, самим государством-ответчиком при условии, что эти средства будут совместимы с выводами, содержащимися в соответствующем постановлении Европейского Суда по правам человека; разрешать же вопросы толкования и применения национального законодательства должны национальные органы власти, а именно судебные органы; такая дискреция в отношении способа исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека отражает свободу выбора, присущую вытекающей из статьи 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод основополагающей обязанности государств-участников обеспечивать определенные ею права и свободы (постановления от 13 июля 2000 года по делу "Скоццари и Джунта (Scozzari & Giunta) против Италии", от 30 июня 2005 года по делу "Ян (Jahn) и другие против Германии", от 29 марта 2006 года по делу "Скордино (Scordino) против Италии" (N 1), от 3 июля 2008 года по делу "Мусаева против России", от 3 июля 2008 года по делу "Руслан Умаров против России" и др.).
Таким образом, международный договор является для его участников обязательным в том значении, которое может быть уяснено с помощью приведенного правила толкования. С этой точки зрения если Европейский Суд по правам человека, толкуя в процессе рассмотрения дела какое-либо положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод, придает используемому в нем понятию другое, нежели его обычное, значение либо осуществляет толкование вопреки объекту и целям Конвенции , то государство, в отношении которого вынесено постановление по данному делу, вправе отказаться от его исполнения, как выходящего за пределы обязательств, добровольно принятых на себя этим государством при ратификации Конвенции. Соответственно, постановление Европейского Суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения, если в результате толкования конкретного положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на котором основано данное постановление, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, смысл этого положения разойдется с императивными нормами общего международного права (jus cogens), к числу которых, безусловно, относятся принцип суверенного равенства и уважения прав, присущих суверенитету, а также принцип невмешательства во внутренние дела государств.
Кроме того, как следует из пункта 1 статьи 46 Венской конвенции, государство вправе блокировать действие в отношении него отдельных положений международного договора, ссылаясь на то обстоятельство, что согласие на обязательность для него данного договора было выражено им в нарушение того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, если данное нарушение было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения. В Российской Федерации к числу таких норм в первую очередь относятся положения глав 1 и Конституции Российской Федерации, изменение которых не допускается посредством конституционных поправок, а может быть осуществлено, как установлено ее статьей 135 , исключительно посредством принятия новой Конституции Российской Федерации.
Поскольку Россия, по смыслу статей 15 (части 1 и ), и 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, не вправе заключать международные договоры, не соответствующие Конституции Российской Федерации, а правила международного договора, если они нарушают конституционные положения, имеющие, несомненно, особо важное для России значение, не могут и не должны применяться в ее правовой системе, основанной на верховенстве Конституции Российской Федерации, обязанностью органов государственной власти при имплементации международных договоров, предполагающей соотнесение законодательства Российской Федерации с ее обязательствами по международным договорам, являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, как они определены Конституцией Российской Федерации, и недопущение нарушений основ конституционного строя.
При этом, однако, не исключается, что международный договор, который при присоединении к нему Российской Федерации как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, придававшемуся ему в процессе применения межгосударственным органом, уполномоченным на это самим международным договором, соответствовал Конституции Российской Федерации, впоследствии посредством одного лишь толкования (особенно при достаточно высокой степени абстрактности его норм, присущей, в частности, Конвенции о защите прав человека и основных свобод) был содержательно конкретизирован таким образом, что вступил в противоречие с положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего относящимися к правам и свободам человека и гражданина, а также к основам конституционного строя, в том числе государственному суверенитету и высшей юридической силе Конституции Российской Федерации.
В свою очередь, безусловное исполнение Россией решений межгосударственного органа, принятых на основании такого международного договора в не согласующемся с Конституцией Российской Федерации истолковании, могло бы повлечь нарушение ее положений, которое в данном случае (учитывая презумпцию осведомленности органов, специально уполномоченных международным договором на рассмотрение вопросов, касающихся защиты прав и свобод граждан, о содержании действующих конституций государств - участников международного договора) является, несомненно, явным, т.е. объективно очевидным для любого субъекта международного права, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой (пункт 2 статьи 46 Венской конвенции о праве международных договоров).
Вместе с тем, поскольку выражение Российской Федерацией согласия на обязательность для нее международного договора в нарушение того или иного положения Конституции Российской Федерации может выявиться только после принятия уполномоченным межгосударственным органом решения, основанного на истолковании конкретной нормы данного международного договора в смысле, приводящем к ее несогласованности с соответствующим положением Конституции Российской Федерации, речь в таких случаях идет не о действительности или недействительности для России международного договора в целом, а лишь о невозможности соблюдения обязательства о применении его нормы в истолковании, приданном ей уполномоченным межгосударственным органом в рамках рассмотрения конкретного дела.
В контексте приведенных положений Венской конвенции о праве международных договоров это означает, что решение уполномоченного межгосударственного органа, в том числе постановление Европейского Суда по правам человека, не может быть исполнено Российской Федерацией в части возлагаемых на нее мер индивидуального и общего характера, если толкование нормы международного договора, на котором основано это решение, нарушает соответствующие положения Конституции Российской Федерации.
4. Россия присоединилась к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, стремясь обеспечить дополнительными гарантиями реализацию закрепленного в статье 2 Конституции Российской Федерации фундаментального положения о правах и свободах человека как высшей ценности в демократическом правовом государстве. В силу того что участие России в данной Конвенции, соблюдение которой призван обеспечивать Европейский Суд по правам человека, обусловлено задачей надлежащей реализации именно этого конституционного положения, гармонизация российского права с конвенционным, толкование и применение которого осуществляются Европейским Судом по правам человека в процессе рассмотрения конкретных дел, допустима лишь постольку, поскольку она не порождает противоречий с Конституцией Российской Федерации.
Будучи связанной требованием соблюдать вступивший в силу международный договор, каковым является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация, тем не менее, обязана обеспечивать в рамках своей правовой системы верховенство Конституции Российской Федерации, что вынуждает ее в случае возникновения каких-либо коллизий в этой сфере - притом что Конституция Российской Федерации и Конвенция о защите прав человека и основных свобод основаны на одних и тех же базовых ценностях защиты прав и свобод человека и гражданина - отдавать предпочтение требованиям Конституции Российской Федерации и тем самым не следовать буквально постановлению Европейского Суда по правам человека в случае, если его реализация противоречит конституционным ценностям.
Соответственно, Конституционный Суд Российской Федерации не может поддержать данное Европейским Судом по правам человека толкование Конвенции о защите прав человека и основных свобод, если именно Конституция Российской Федерации (в том числе в ее истолковании Конституционным Судом Российской Федерации) как правовой акт, обладающий высшей юридической силой в правовой системе России, более полно по сравнению с соответствующими положениями Конвенции в их истолковании Европейским Судом по правам человека обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе в балансе с правами и свободами иных лиц ( , Конституции Российской Федерации).
Отступление от толкующих и применяющих Конвенцию о защите прав человека и основных свобод постановлений Европейского Суда по правам человека имеет место и в практике европейских государств, хотя также в исключительных случаях и при наличии достаточно веских причин, в том числе при выявлении конвенционно-конституционных коллизий, которые, как правило, касаются не столько основного содержания (существа) тех или иных прав и свобод человека как таковых (сформулированных в Конвенции самым абстрактным образом), сколько их конкретизации посредством толкования постановлениями Европейского Суда по правам человека, содержащими, в свою очередь, оценку осуществленных на национальном уровне толкования и реализации этих, а также сопоставимых с ними по содержанию прав, закрепленных конституциями государств - участников Конвенции.
Наиболее показательной в этом плане является практика Федерального Конституционного Суда Федеративной Республики Германия, опирающаяся на выработанную им в постановлениях от 11 октября 1985 года, от 14 октября 2004 года и от 13 июля 2010 года правовую позицию относительно "ограниченной правовой силы постановлений Европейского Суда по правам человека". В частности, при разрешении вопроса об исполнении постановления Европейского Суда по правам человека от 26 февраля 2004 года по делу "Гёргюлю (Gorgulu) против Германии" он следующим образом сформулировал принцип приоритета национальной конституции перед решениями Европейского Суда для целей национального правоприменения: во внутреннем правопорядке Конвенция о защите прав человека и основных свобод имеет статус федерального закона и наряду с практикой Европейского Суда по правам человека служит лишь ориентиром для толкования при определении содержания и сферы действия основных прав и принципов Основного Закона ФРГ и лишь при условии, что это не ведет к ограничению или умалению основных прав граждан, защищаемых Основным Законом ФРГ; решения Европейского Суда по правам человека не всегда обязательны для исполнения судами ФРГ, но и не должны полностью оставаться без внимания; национальной юстиции следует учитывать эти решения надлежащим образом и осторожно приспосабливать их к внутреннему законодательству. Вместе с тем, как полагает Федеральный Конституционный Суд ФРГ, средство достижения согласия с Европейским Судом по правам человека - это избегание конфликтов между внутренним и международным правом на начальном этапе рассмотрения дела в национальном суде, которые в принципе должны быть сведены к минимуму, поскольку оба суда используют одинаковую методологию (постановление от 14 октября 2004 года по делу 2BvR 1481/04 (BVerfGE 111, 307). Схожая позиция была выражена им ранее - в отношении решений Европейского Суда справедливости (определение от 29 мая 1974 года по делу 2 BvL 52/71 (BVerfGE 37, 271) ["Solange-I"]).
Аналогичный подход использовал Конституционный Суд Итальянской Республики, не согласившись с выводами Европейского Суда по правам человека относительно трансграничных пенсионных выплат, которые были сформулированы в постановлении от 31 мая 2011 года по делу "Маджо (Maggio) и другие против Италии". В частности, в постановлении от 19 ноября 2012 года по делу N 264/2012 он указал, что соблюдение международных обязательств не может являться причиной снижения уровня защиты прав, уже заложенного во внутреннем правопорядке, но, напротив, может и должно представлять собой действенный инструмент расширения этой защиты; как следствие, противоречие между защитой, предусмотренной Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и конституционной защитой основных прав должно разрешаться в направлении максимального расширения гарантий и при условии обеспечения надлежащего соотношения с иными интересами, защищаемыми конституцией, т.е. с другими конституционными нормами, гарантирующими основные права, на которые могло бы повлиять расширение отдельно взятой гарантии. О приоритете конституционных норм говорится и в постановлении Конституционного Суда Итальянской Республики от 22 октября 2014 года N 238/2014 в связи с решением Международного Суда ООН по делу о юрисдикционных иммунитетах государств (Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece Intervening), Judgment, I.C.J. Reports 2012): решение международного судебного органа в случае конфликта с основными конституционными принципами итальянского права делает невозможным какое-либо его восприятие в контексте статьи 10 Конституции Итальянской Республики, которая в обычных условиях предусматривает автоматическую рецепцию международного права в национальную систему.
Конституционный Суд Австрийской Республики, признавая значимость Конвенции о защите прав человека и основных свобод и основанных на ней постановлений Европейского Суда по правам человека, также пришел к выводу о невозможности применения конвенционных положений в истолковании Европейского Суда по правам человека, противоречащем нормам национального конституционного права (постановление от 14 октября 1987 года по делу N B267/86).
Верховный Суд Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в решении от 16 октября 2013 года ( UKSC 63) отметил неприемлемость для британской правовой системы выводов и толкования Конвенции о защите прав человека и основных свобод в постановлении Европейского Суда по правам человека от 6 октября 2005 года по делу "Хёрст (Hirst) против Соединенного Королевства (N 2)" относительно проблемы избирательных прав заключенных. Согласно его правовой позиции решения Европейского Суда по правам человека в принципе не воспринимаются как подлежащие безусловному применению, - по общему правилу, они лишь "принимаются во внимание"; следование же этим решениям признается возможным лишь в том случае, если они не противоречат основополагающим материальным и процессуальным нормам национального права.
Во всех приведенных случаях конвенционно-конституционных коллизий речь идет не о противоречии между Конвенцией о защите прав человека и основных свобод как таковой и национальными конституциями, а о коллизии толкования конвенционного положения, данного Европейским Судом по правам человека в постановлении по конкретному делу, и положений национальных конституций, в том числе в их истолковании конституционными судами (или другими высшими судами, наделенными аналогичными полномочиями). Оценивая нормы внутреннего законодательства на соответствие конституциям своих государств, эти национальные судебные органы при принятии решения исходят из того, какое толкование, с учетом баланса конституционно защищаемых ценностей и международно-правового регулирования статуса личности, лучше защищает права человека и гражданина в правовой системе данного государства, имея в виду не только непосредственно обратившихся за защитой, но и всех тех, чьи права и свободы могут быть затронуты.
Хотя интерпретационная правоприменительная практика самого Европейского Суда по правам человека по тому или иному вопросу, накапливаемая в течение сравнительно длительного периода, может со временем изменяться, тем не менее его постановления, как представляется, должны обеспечивать более высокий - по сравнению с национальным регулированием - уровень защиты прав и свобод человека и гражданина. Однако неоднозначность такого предположения обнаруживается на примере дела "Константин Маркин против России", по поводу которого в 2010 году возник конфликт толкований между Конституционным Судом Российской Федерации и Европейским Судом по правам человека в вопросе о наличии или отсутствии дискриминации по гендерному признаку вследствие лишения мужчин-военнослужащих возможности получить трехгодичный отпуск по уходу за ребенком, предоставляемый женщинам-военнослужащим.
В этом деле, как и в других делах, затрагивающих проблему позитивной дискриминации, нарушение статьи 14 "Запрещение дискриминации" Конвенции о защите прав человека и основных свобод связано, как полагает Европейский Суд по правам человека, с предоставлением тех или иных преимуществ исключительно по объективному, не обусловленному индивидуальными особенностями лица признаку, например такому, как гендерная принадлежность. Причем в понимании Европейского Суда по правам человека дискриминация (а в рассматриваемом деле, следовательно, нарушение статьи 14 Конвенции) отсутствует и в случае "негативного равенства" - при отказе законодателя от предоставления права на отпуск по уходу за ребенком всем лицам, подпадающим под категорию военнослужащих, что, однако, означало бы снижение уровня защиты, который в России на сегодняшний день гарантирован, в том числе с учетом особой (связанной с материнством) социальной роли женщины в обществе, довольно многочисленной категории женщин-военнослужащих. По мнению же Конституционного Суда Российской Федерации, отсутствие дискриминации возможно при равенстве субъектов, принадлежащих к одной категории, в данном случае - женщин-военнослужащих, т.е. если предоставлению спорного права всем военнослужащим препятствуют специфика военной службы и необходимость обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, то его предоставление всем женщинам-военнослужащим в балансе конституционных ценностей допустимо.
Характерным примером наиболее очевидного расхождения с положениями Конституции Российской Федерации служит постановление Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России", в котором наличие в российском законодательстве ограничения избирательного права лиц, осужденных по приговору суда, было признано нарушением статьи 3 "Право на свободные выборы" Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что прямо противоречит статье 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Согласие Российской Федерации на исполнение такого постановления означало бы нарушение ею статей 15 (часть 1), 32 (часть 3) и Конституции Российской Федерации либо - в силу ее статьи 135 - необходимость принятия новой Конституции Российской Федерации, притом что присоединение к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и участие в ней России как правового демократического государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, обусловлено самим принятием, соблюдением и действием Российской Федерации.
5. Положения статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11 , пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации приняты в порядке конкретизации статей 15 (часть 4), 17 (часть 1), 46 (часть 3) и Конституции Российской Федерации.
В контексте конституционно защищаемых ценностей эти законоположения в их нормативном единстве, выступая в качестве важной правовой гарантии имплементации Конвенции о защите прав человека и основных свобод в правовую систему Российской Федерации, одновременно призваны обеспечить согласованный процессуально-правовой порядок исполнения вынесенных в отношении нее постановлений Европейского Суда по правам человека, основанных на толковании и применении положений Конвенции.
5.1. Вопросы, возникающие в связи с исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека, уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
В Постановлении от 26 февраля 2010 года N 4-П Конституционный Суд Российской Федерации пришел к следующим выводам: наличие в правовой системе государства процедур пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений, в связи с вынесением которых были констатированы нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, выступает в качестве меры, обязательность осуществления которой в целях реализации предписаний данной Конвенции вытекает из ее статьи 46 во взаимосвязи со , и Конституции Российской Федерации, а следовательно, требует законодательного закрепления механизма исполнения окончательных постановлений Европейского Суда по правам человека, позволяющего обеспечить адекватное восстановление прав, нарушение которых выявлено Европейским Судом по правам человека; соответственно, федеральный законодатель обязан гарантировать возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в случаях установления Европейским Судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом общей юрисдикции конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский Суд по правам человека.
Постановлением от 6 декабря 2013 года N 27-П Конституционный Суд Российской Федерации признал пункт 4 части четвертой статьи 392 частями первой и четвертой его статьи 11 не противоречащими Конституции Российской Федерации. Выявляя конституционно-правовой смысл этих законоположений в системе действующего правового регулирования, он опирался на выводы, сформулированные ранее в Постановлении от 26 февраля 2010 года N 4-П, а также на следующие правовые позиции:
в процессе производства по пересмотру вступившего в законную силу судебного постановления в порядке пункта 4 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации суд общей юрисдикции, обязанный подчиняться только Конституции Российской Федерации и федеральному закону ( , Конституции Российской Федерации) и разрешать гражданские дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации (часть первая статьи 11 ГПК Российской Федерации), может прийти к выводу о невозможности исполнения постановления Европейского Суда по правам человека без отказа от применения положений законодательства Российской Федерации, ранее признанных Конституционным Судом Российской Федерации не нарушающими конституционные права заявителя в его конкретном деле. В таком случае перед судом общей юрисдикции встает вопрос о конституционности указанных законоположений, повлекших нарушение соответствующих положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод в их интерпретации Европейским Судом по правам человека;
выявление неконституционных законоположений и их исключение из числа действующих правовых норм может являться только совокупным результатом взаимодействия судов различных видов юрисдикции с учетом разграничения их компетенции, предполагающего, с одной стороны, реализацию судом общей юрисдикции правомочия поставить вопрос о конституционности соответствующих норм перед Конституционным Судом Российской Федерации, а с другой - обязанность Конституционного Суда Российской Федерации окончательно разрешить этот вопрос. В связи с этим пункт 4 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации во взаимосвязи с частями первой и четвертой его статьи 11 не могут рассматриваться как препятствующие суду общей юрисдикции, осуществляющему производство по пересмотру вступившего в законную силу судебного постановления по заявлению лица, в отношении которого Европейским Судом по правам человека было констатировано нарушение Конвенции о защите прав человека и основных свобод, обусловленное применением в его деле положений законодательства Российской Федерации, приостановить производство и обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке их соответствия Конституции Российской Федерации. Вынесение в таких случаях судом общей юрисдикции решения по результатам рассмотрения заявления о пересмотре вступившего в законную силу судебного постановления в порядке пункта 4 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации без предварительного обращения в Конституционный Суд Российской Федерации означало бы, что в практике судов общей юрисдикции допускается возможность различной оценки конституционности одних и тех же законоположений и тем самым - в нарушение требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 3 , , и , - ставится под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации, обладающей в правовой системе Российской Федерации высшей юридической силой по отношению к любым правовым актам, действующим на территории Российской Федерации.
Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные применительно к порядку пересмотра по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судебных постановлений, вступивших в законную силу, в рамках гражданского судопроизводства, имеют универсальный характер и потому в полной мере распространяются на другие виды судопроизводства.
5.2. В порядке реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2013 года N 27-П Федеральным конституционным законом от 4 июня 2014 года N 9-ФКЗ Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" была дополнена частью второй, согласно которой суд при пересмотре в случаях, установленных процессуальным законодательством, дела в связи с принятием межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решения, в котором констатируется нарушение в Российской Федерации прав и свобод человека при применении закона либо отдельных его положений, придя к выводу, что вопрос о возможности применения соответствующего закона может быть решен только после подтверждения его соответствия Конституции Российской Федерации, обращается с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности этого закона.
Названное законоположение и находящиеся в системном единстве с ним положения пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации являются, таким образом, правовым средством обеспечения верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации при разрешении возможных коллизий между содержащимся в постановлении Европейского Суда по правам человека толкованием Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейским Судом по правам человека и положениями Конституции Российской Федерации. При этом указанные законоположения - по своему конституционно-правовому смыслу в контексте правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - во всяком случае обязывают суд общей юрисдикции, арбитражный суд, осуществляющий производство по пересмотру вступившего в законную силу судебного акта по заявлению лица, по жалобе которого Европейским Судом по правам человека было принято постановление, констатирующее нарушение Конвенции о защите прав человека и основных свобод положениями законодательства Российской Федерации, примененными в деле этого лица, приостановить производство и обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке их соответствия Конституции Российской Федерации.
5.3. Если постановление Европейского Суда по правам человека, вынесенное по жалобе против России, основано на толковании положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, приводящем к их противоречию с Конституцией Российской Федерации, такое постановление - по смыслу статей 4 (часть 2), 15 (части 1 и ), 16 (часть 2) и Конституции Российской Федерации - не может быть исполнено. Соответственно, если органы государственной власти Российской Федерации, к компетенции которых относится обеспечение применения Конвенции как международного договора Российской Федерации, приходят к выводу о том, что такое противоречие имеет место и что действия и решения, которые требуются для исполнения постановления Европейского Суда по правам человека, могут привести к нарушению положений Конституции Российской Федерации, встает вопрос о действительном смысле этих положений в контексте возникшего противоречия и международных обязательств России.
Данный вопрос, как следует из статей 118 (часть 2) и Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 15 (части 1 и ) и , по своей юридической природе подлежит разрешению в порядке конституционного судопроизводства. По смыслу действующего правового регулирования, это возможно посредством толкования соответствующих положений Конституции Российской Федерации, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации по официальному запросу уполномоченных субъектов в целях устранения неопределенности в понимании этих положений применительно к возможности исполнения постановления Европейского Суда по правам человека и принятия мер индивидуального и общего характера, направленных на обеспечение выполнения Конвенции о защите прав человека и основных свобод ( , Конституции Российской Федерации; глава XIV Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Причем как инструмент обеспечения верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации такое толкование может применяться и в том случае, если исполнение (в части принятия мер индивидуального и общего характера) вынесенного по жалобе против России постановления Европейского Суда по правам человека осуществляется (может осуществляться) и без участия судов.
6. Вопросы, связанные с европейской системой защиты прав человека и ролью Европейского Суда по правам человека в качестве ее контрольного механизма, активно обсуждаются и на самом высоком международном уровне. Участники таких обсуждений, в том числе имевших место на конференциях в Интерлакене (2010 год), Измире (2011 год) и Брайтоне (2012 год), высказывают взаимоисключающие мнения - от заявлений о недопустимости каких-либо посягательств на дух и букву Конвенции о защите прав человека и основных свобод и полномочия Европейского Суда по правам человека до резкой критики этих институтов как устаревших и утративших к настоящему моменту правовую и социальную легитимность, тем более если учесть, что многие актуальные и острые проблемы изначально, при заключении Конвенции и учреждении Европейского Суда по правам человека, вообще не входили в сферу его юрисдикции.
К наиболее заметным результатам состоявшихся дискуссий можно отнести предложение конференции в Брайтоне о включении в преамбулу Конвенции о защите прав человека и основных свобод упоминания о "принципе субсидиарности" (principle of subsidiarity; principe de subsidiarite) и "доктрине свободы усмотрения" (margin of appreciation; marge d"appreciation) и внесение Комитетом Министров Совета Европы на рассмотрение государств-участников соответствующих поправок в виде Протокола N 15 к Конвенции, который открыт для подписания с 24 июня 2013 года. С учетом этих поправок конструктивным способом преодоления расхождений и предотвращения правовых конфликтов между суверенными государствами - членами Совета Европы может стать готовность к сотрудничеству, построенному на понимании и принятии одной стороной определенных, уместных лишь в рамках общих базовых принципов, оговорок относительно вопросов, по которым другая сторона уступать не готова.
Однако взаимодействие европейского и конституционного правопорядка невозможно в условиях субординации, поскольку только диалог между различными правовыми системами является основой их надлежащего равновесия. Именно такого подхода призван придерживаться в своей деятельности Европейский Суд по правам человека как межгосударственный субсидиарный судебный орган, и именно от уважения им национальной конституционной идентичности государств - участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод во многом зависит эффективность ее норм во внутригосударственном правопорядке. Особое внимание наднациональных органов к базовым элементам этой конституционной идентичности, которые образуют внутригосударственные нормы о фундаментальных правах, а также гарантирующие эти права нормы об основах конституционного строя, позволит снизить вероятность конфликта между национальным и наднациональным правом, что, в свою очередь, во многом будет определять - при сохранении конституционного суверенитета государств - эффективность всей европейской системы защиты прав и свобод человека и гражданина и дальнейшую гармонизацию европейского правового пространства в этой области.
В Российской Федерации разрешение подобного рода конфликтных ситуаций возложено - в силу Конституции Российской Федерации - на Конституционный Суд Российской Федерации, который лишь в редчайших случаях считает возможным использовать "право на возражение" ради внесения своего вклада (вслед за коллегами из Австрии, Великобритании, Германии и Италии) в формирование сбалансированной практики Европейского Суда по правам человека, но не ради самоизоляции от его решений, которые отражают консенсус, выработанный государствами - участниками Конвенции , а исходя из необходимости конструктивного взаимодействия и взаимоуважительного диалога с ним. В таком контексте Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2013 года N 27-П, так же как и настоящее Постановление, следует рассматривать как стремление избежать серьезных осложнений в отношениях России не только с Европейским Судом по правам человека, но и с Советом Европы в ситуации, при которой постановление Европейского Суда по правам человека предполагает внесение в российское законодательство изменений, чреватых нарушением закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, причем гораздо более существенным, нежели то, против которого возражал Европейский Суд по правам человека.
Если Конституция Российской Федерации не позволяет согласиться с отдельным постановлением Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации обязан отразить это несогласие в своем решении. В то же время, признавая фундаментальное значение европейской системы защиты прав и свобод человека и гражданина, частью которой является постановление Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации готов к поиску правомерного компромисса ради поддержания этой системы, но определение степени своей готовности он оставляет за собой, поскольку границы компромисса в данном вопросе очерчивает именно Конституция Российской Федерации.
Свидетельством такого - основанного на Конституции Российской Федерации - подхода Конституционного Суда Российской Федерации является последовательная имплементация им положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод и решений Европейского Суда по правам человека в российскую правовую систему. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации признает значимость его деятельности по выявлению недостатков национального правового регулирования и по предложению путей к их устранению. Вместе с тем наличие в практике Европейского Суда по правам человека проблем, связанных с отступлением от принципа субсидиарности, создает, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, риск возникновения ситуаций, при которых ориентация на достаточно абстрактные нормы Конвенции может привести к игнорированию воли конституционного законодателя в межгосударственной правовой конструкции, не предполагающей передачи ей такого элемента государственного суверенитета.
Исходя из изложенного и руководствуясь , Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13 , пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15 , пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку на основании данных положений по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования:
обеспечивается применение Конвенции о защите прав человека и основных свобод как многостороннего международного договора Российской Федерации в качестве составной части ее правовой системы и исполнение принимаемых на основе Конвенции постановлений Европейского Суда по правам человека, выступающего в качестве субсидиарного межгосударственного судебного органа по конкретным делам в случаях, если исчерпаны все конституционно установленные внутригосударственные средства судебной защиты;
суд общей юрисдикции, арбитражный суд при пересмотре в установленном процессуальным законодательством порядке дела в связи с принятием Европейским Судом по правам человека постановления, в котором констатируется нарушение в Российской Федерации прав и свобод человека при применении закона либо отдельных его положений, придя к выводу, что вопрос о возможности применения соответствующего закона может быть решен только после подтверждения его соответствия Конституции Российской Федерации, обращается с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности этого закона; во всяком случае суд общей юрисдикции, арбитражный суд, осуществляющий производство по пересмотру вступившего в законную силу судебного акта по заявлению лица, по жалобе которого Европейским Судом по правам человека было принято постановление, констатирующее нарушение Конвенции о защите прав человека и основных свобод положениями законодательства Российской Федерации, примененными в деле этого лица, обязан приостановить производство и обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке их соответствия Конституции Российской Федерации;
государственные органы, на которые возложена обязанность по обеспечению выполнения Российской Федерацией международных договоров, участницей которых она является, - придя к выводу о невозможности исполнить вынесенное по жалобе против России постановление Европейского Суда по правам человека вследствие того, что в части, обязывающей Российскую Федерацию к принятию мер индивидуального и общего характера, оно основано на положениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод в истолковании, приводящем к их расхождению с Конституцией Российской Федерации, - правомочны обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации для решения вопроса о возможности исполнения постановления Европейского Суда по правам человека и принятия мер индивидуального и общего характера, направленных на обеспечение выполнения данной Конвенции; в случае если Конституционный Суд Российской Федерации придет к выводу, что постановление Европейского Суда по правам человека, поскольку оно основано на Конвенции о защите прав человека и основных свобод в истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не может быть исполнено, такое постановление в этой части не подлежит исполнению; Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации - поскольку на них возложена обязанность по обеспечению выполнения Российской Федерацией международных договоров, участницей которых она является, - придя к выводу о невозможности исполнить вынесенное по жалобе против России постановление Европейского Суда по правам человека вследствие того, что в части, обязывающей Российскую Федерацию к принятию мер индивидуального и общего характера, оно основано на положениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод в истолковании, приводящем к их расхождению с Конституцией Российской Федерации, правомочны обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании соответствующих положений Конституции Российской Федерации в целях устранения неопределенности в их понимании с учетом выявившегося противоречия и международных обязательств России применительно к возможности исполнения постановления Европейского Суда по правам человека и принятия мер индивидуального и общего характера, направленных на обеспечение выполнения Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Этим не исключается правомочие федерального законодателя - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - предусмотреть не противоречащий юридической природе Конституционного Суда Российской Федерации и его предназначению как высшего судебного органа конституционного контроля специальный правовой механизм разрешения им вопроса о возможности или невозможности с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации исполнить вынесенное по жалобе против России постановление Европейского Суда по правам человека, в том числе в части мер общего характера.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
|
Конституционный Суд |
