ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В капиталистических государствах принято разделять англосаксонский тип местного управления (США. Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия) и французский тип (Франция, Италия, Бельгия, Голландия, Испания, Португалия, ряд стран Латинской Америки). В Италии и Японии местное управление обладает чертами и англосаксонского и французского типов.

Англосаксонский тип местного управления характеризуется более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного соподчинения между ними и центром, а французский тип - прежде всего развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами.

Местные органы управления (муниципалитеты) современного капиталистического государства относятся к традиционным институтам буржуазной демократии, являются наряду с парламентом представительными органами государства и наиболее приближены к населению.

При этом считается, что наличие на одном уровне органов центральной администрации и местных органов самоуправления создает наиболее благоприятные условия для подчинения местных органов центру.

При анализе форм организации местного управления особый интерес представляют следующие моменты:

• историческая преемственность в формировании структуры органов местного управления в отдельном государстве;
• распределение управленческих функций между центральными и местными органами;
• обеспечение реальной финансовой самостоятельности местных органов управления;
• различия местного управления городской и сельской местностью.

Эволюция становления местного управления ведущих европейских капиталистических государств (ФРГ, Великобритания, Франция) восходит к средневековым идеям управления обособленными территориями. В связи с этим система органов местного управления в данных государствах наряду с современными чертами содержит значительное количество архаичных элементов, что особенно характерно для Великобритании и ФРГ. Местному управлению в США также присуща историческая преемственность отдельных организационных форм местного управления.

В целом структурная организация местного управления в перечисленных странах отличается большим разнообразием и не поддается четкой классификации. Можно отметить, что муниципалитеты имеют право на существование в довольно малочисленных поселениях и в принципе любой муниципальный совет имеет возможность как-то участвовать в управлении своей территорией.

Местное управление на первых стадиях своего развития обычно строится на двух уровнях:

• 1) на верхнем уровне - графство, департамент, район, город-район;
• 2) на нижнем уровне - приход, коммуна, обшина.

Однако постепенно подобное административно-территориальное деление перестает отвечать потребностям экономического развития и политики освоения новых территорий. В связи с этим возникает необходимость учреждения органов управления на региональном уровне. Регионы экономического развития в последние 30-40 лет созданы в США, Франции, Великобритании.

Региональное управление должно обеспечивать единообразную организацию региональных периферийных служб и сбалансированное экономическое развитие регионов, осуществлять планы освоения новых территорий.

Принято считать, что по-настоящему демократична та система организации местного управления, которая не только декларирует, но и обеспечивает реальные возможности оперативного воздействия на дела местного управления со стороны представительных органов низовых ЗЕ*еньев управления, т.е. общинных, коммунальных и других советов.

Определенные демократические начала присутствуют в организации местного управления во всех развитых государствах:

• формирование представительных органов единиц самоуправления на основе всеобщих выборов;
• право представительных органов на участие в решении многих вопросов местной жизни;
• наличие у местных органов собственных финансовых ресурсов.

Все развитые государства имеют длительный опыт различных форм взаимоотношений между центральными и местными органами и осуществления функций самоуправления на местах.

При этом в процессе эволюции распределения управленческих функций между «центром» и «местами» на первый план всегда выдвигались задачи достижения автономии местного самоуправления. Этот процесс обосновывался двумя аргументами:

• во-первых, только самоуправление способно выявить потенциал каждой личности и обеспечить эффективность ее деятельности;
• во-вторых, самоуправление - единственная прямая гарантия того, что социальные потребности становятся непосредственной целью общества.

В государствах, имеющих вековые традиции местного самоуправления, местные единицы управления выглядят «республиками в миниатюре», являются анклавами демократии, противостоящими бюрократизироЕшнным органам власти центра.

Разумеется, традиционные исторические формы организации местного управления не могут противоречить новейшим потребностям и задачам экономического развития страны как единого целого. Поэтому во всех развитых государствах ведется постоянная работа по совершенствованию систем местного управления.

Каждое приходящее к власти правительство уделяет пристальное внимание тому, насколько приспособлено местное управление к изменившимся условиям экономического развития государства и общества.

Для промышленно развитых государств характерно существование в парламентах и других представительных органах постоянных комиссий по делам местного управления, что свидетельствует о постоянной готовности к дальнейшему совершенствованию организации местного управления, гарантирующему от ошибочных решений в этой области управления.

Наиболее типичные для развитых стран направления модернизации местного управления с целью повышения его экономичности и эффективности:

• внедрение менеджерских форм и методов управления в муниципальную практику;
• создание региональных органов управления как опоры центральной власти по координации экономической деятельности муниципальных органов;
• изъятие из ведения маломощных муниципалитетов ряда хозяйственных и социальных служб и передача их вышестоящим муниципальным органам или местным органам соответствующих министерств;
• активные поиски наиболее разумного сочетания централизованных и децентрализованных форм управления.

Ряд реформ, направленных на усиление центральной власти и передачу функций управления отдельными отраслями от местных органов к государственным, иногда воспринимается как наступление на институты буржуазной муниципальной демократии. Однако такого рода ущемление буржуазной демократии трактуется как неизбежная плата за повышение эффективности муниципального управления, усиление его компетентности и экономичности.

Что касается распределения функций управления между центральными и местными органами, то оно тесно связано с реальными финансовыми возможностями муниципалитетов различного уровня.

В ведение местных органов управления переданы такие функции, как обеспечение дошкольного содержания детей и начального образования, санитарный надзор, полицейские функции, противопожарная охрана, обеспечение населения жильем, водой, газом, службы уличного движения и содержания дорог, создание объектов социально-культурного и спортивного назначения и др. Причем, как правило, функции местного управления разделены на обязательные и добровольные, и к ведению коммунальных органов относятся преимущественно вопросы, не представляющие прямого экономического интереса для частнокапиталистического сектора. В законодательстве Франции и ФРГ муниципалитетам запрещено организовывать публичные службы, которые могут составить конкуренцию частному бизнесу.

Ограничение функций муниципальных органов является результатом роста законодательного регулирования со стороны центральных властей; плановых предписаний вышестоящих органов управления; неприкосновенности частной собственности; слабости финансовой базы муниципалитетов.

Реализация местными органами управления возложенных на них функций в основном зависит от наличия у них необходимых финансовых ресурсов.

Как правило, местным органам недостаточно собственных средств для покрытия своих расходов, и они получают субсидии от центральных органов, прибегают к кредитам и займам, а также пытаются повысить налоговые ставки местных налогов или ввести дополнительные налоги.

В целом ознакомление с современными формами организации местного управления ведущих стран мира позволяет выявить основные характеристики местного самоуправления, а также труд-мости, с которыми сталкиваются местные органы в своей деятельности, и возможные пути их разрешения.

Полное представление о современном состоянии и развитии в развитых странах государственного и местного управления невозможно без упоминания об основах буржуазной конституционной системы.

Западные исследователи понимают под современным конституционализмом способ распределения государственной власти, организации ее отраслей и элементов, их взаимное уравновешивание, как того требует принцип разделения властей.

Конституционные принципы можно классифицировать следующим образом:

• суверенитет народа;
• законность или господство права (правовое государство);
• разделение властей;
• консенсус;
• легитимность;
• плюрализм.

Во всех федеративных государствах к указанным принципам добавляются принципы федерализма и верховенства федерального права.

Суверенитет народа - это полновластие народа, т.е. обладание народом социально-экономическими и политическими средствами, всесторонне и последовательно обеспечивающими его реальное участие в управлении делами общества и государства.

Принцип правового государства - это принцип «господства» права над государством. Имеется в виду, что буржуазное государство - это прежде всего господство права, поэтому государственные органы и должностные лица государства представляют собой лишь толкователей и исполнителей права. Равным образом и высший представительный орган, которому теоретически принадлежат неограниченные законодательные полномочия, - это институт для придания праву, существующему независимо от государственной власти, законной формы.

Принцип разделения властей предполагает организационную независимость трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - и разграничение между ними соответствующих функций. Реализуется этот принцип через так называемую систему «сдержек и противовесов», основанную на идеях взаимоконтроля и уравновешивания властей при их взаимодействии.

Под принципом консенсуса в буржуазном конституционализме понимается согласие населения с данной формой правления, с данной конституционной системой. Буржуазное государствоведение разделяет современные государства на консенсуальные, частично консенсуальные и неконсенсуальные. При этом оценка степени консенсуальности государства основана на том, как долго общество развивается без революционных потрясений, разрушающих консенсус, и принятий народом действующей конституции.

Легитимность - характеристика действующих в государстве форм правления. Легитимной является та система, которая в данный момент в данной стране отвечает преобладающим у населения представлениям о наиболее подходящей форме правления. В общем виде под принципом легитимности буржуазное государство-ведение понимает принятие данной государственной власти со стороны подчиненных ей субъектов и признание того, что эта власть соответствует общим представлениям большинства граждан о справедливой политической системе. Принцип легитимности означает, что в данной конституционно-политической системе государственная власть должна осуществляться по преимуществу без применения насилия. Напротив, отсутствие «чувства легитимности» приводит к нарастанию общественных противоречий и конфликтов.

Из сказанного очевидно, что существует связь принципа легитимности с понятием «консенсус» (согласие населения с данной формой правления, конституционной системой). Если в обществе преобладает консенсус, то существующая форма правления легитимна.

Плюрализм - характеристика политической системы общества, в которой все социальные группы имеют организационные (институциональные) возможности для выражения своих интересов через своих представителей. Содержание принципа плюрализма в буржуазном конституционализме сводится к следующему тезису: в капиталистическом обществе постоянно растет число объединенных по интересам групп, действующих в политической и экономической сферах. Этому соответствует рост числа государственных органов и влиятельных центров, а значит политическая и государственная власть все более распыляется - становится плюралистичной. Многочисленные «заинтересованные группы», в том числе политические партии и государственные органы, в процессе принятия политических и экономических решений конкурируют и уравновешивают друг друга на основе демократического порядка, соблюдение которого, обусловленное консенсусом, является важным условием плюрализма.

С понятиями консенсуса и легитимности связана развиваемая западными политологами теория «конституционно-политического отчуждения», согласно которой при малой степени консенсуса в обществе происходит отчуждение отдельных граждан и целых общественных групп, начинающих искать иные пути политического и социального самовыражения, нежели участие в существующих политических и государственных институтах.

Местные органы самоуправления современного государства относятся к числу традиционных институтов буржуазной демократии, так как выступают наряду с парламентом представительными органами буржуазного государства. Этим органам в целом присущи такие особенности представительных органов, как выборность и коллегиальный состав, определенный правовой статус, позволяющий им осуществлять функцию представительства населения в рамках административно-территориальных единиц.

По признакам автономии и степени признания «местных свобод» местное управление можно классифицировать на пять основных типов:

• федерализм;
• самоуправление;
• децентрализация;
• централизация;
• деконцентрация.

Федерализм - это высшая форма автономии части внутри государственного целого; именно с федерализмом связано существование оригинальных режимов управления в собственно местных коллективах. Государствам, входящим в состав федерации, присущи три основных признака:

• 1) самостоятельность государственных органов (обычно обеспечивается при помощи выборов);
• 2) наличие автономной компетенции в конституционной и законодательной областях (за исключением вопросов, отнесенных к компетенции федерации), а также в области управления;
• 3) статус юридического лица, включая собственные финансовые ресурсы и автономный бюджет.

Самоуправление - форма автономии, сходная с федерализмом, поскольку все местные органы власти формируются на основе выборов и за местными коллективами признаются права юридического лица, но при самоуправлении, в отличие от федерализма, автономия местных образований носит не конституционный, не законодательный, а только административный характер. Однако их административная автономия абсолютна, т.е. местные коллективы располагают полным комплексом управленческих функций. Это значит, что правительственные службы действуют в пределах выполнения главным образом политических задач (оборона, внешние сношения, национальные финансы), а все управленческие функции (образование, здравоохранение, поддержание порядка, содержание дорог и т.д.) переданы органам местной власти. Кроме того, правительство не имеет права контролировать местные органы власти, поскольку последние выступают не как часть государства, а как полностью автономные образования, в некоторых случаях действующие с государством на равных. Единственной формой контроля в этом случае является деятельность законодательных и судебных властей.

Децентрализация как тип управления имеет совершенно иную концепцию, чем два предыдущих типа, так как местные коллективы в этом случае обладают двойственным характером: остаются свободными самоуправляющимися коллективами и одновременно выступают как географически обособленные подразделения государства, т.е. их органы власти обеспечивают интересы собственно местного населения и одновременно являются представителями государства в округе.

По сравнению с предшествующими системами организации управления децентрализация обладает следующими отличительными чертами:

• местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но выборность может быть неполной, т.е. наряду с выборными могут существовать и назначаемые органы;
• административная автономия децентрализованных властей существует, но она ограничена законом, т.е. государственные органы выполняют одни управленческие функции в полном объеме, тогда как другие функции поделены между государством и местными коллективами власти. Кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки, включающей в себя контроль за законностью как назначения должностных лиц, так и их деятельности;
• местные коллективы имеют статус юридического лица и 1 заде-лены бюджетной автономией, хотя и здесь осуществляется опека.

Деконцентрация - ослабленная форма централизации, подразумевающая наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц. При деконцентрации зависимость должностных лиц означает, что руководство местных органов назначается центральным правительством и может быть им смещено. Все реформы в области организации местного управления, проводимые в последние десятилетия в ведущих капиталистических странах, осуществляются под лозунгом укрепления и развития буржуазной демократии.

Сторонниками концепции социально-правового государства разработаны примерные критерии, на основании которых следует оценивать уровень демократии:

• не сведена ли мажоритарная система к формальному большинству, без учета прав личности и меньшинства;
• применяется ли принцип равенства комплексно, не только как равные возможности для всех, но и как обеспечение реальных условий их осуществления с учетом социального положения, образования, здоровья;
• гарантированы ли все гражданские права не только большинству, но и отдельным гражданам и меньшинству, включая лиц, находящихся в оппозиции к существующему истэблишменту;
• существуют ли равные права для меньшинств, связанных общим языком, этническим характером, религией, культурой, философией и политическими взглядами;
• каково положение наименее благополучных слоев или групп общества, например молодежи;
• каковы возможности непосредственного участия гражданина в принятии касающихся его решений;
• как реально обеспечивается свобода слова, информации и мнений;
• как обеспечивается свобода объединений и возможность осуществления общественных и личных интересов;
• обеспечивают ли конституционность и законность права граждан; действительно ли наличествует власть права, а не людей;
• существует ли в данном обществе демократическая среда, основанная на доверии народа к государственной власти и государственной власти к народу;
• полностью ли гарантируется частная жизнь гражданина;
• всегда ли политическая и государственная система готова к конфронтации с реальностью и к открытому исправлению допущенных ошибок;
• способна ли данная политическая система надлежащим образом удовлетворить интересы и потребности народа;
• является ли данная система достаточно восприимчивой и способной откликаться на запросы, потребности, инициативы и требования народа;
• обеспечены ли занятость, экономическая стабильность, минимальный стандарт жизни, соответствующий уровню развития цивилизации.

Обобщая изложенное, следует сказать, что дальнейшее развитие демократии должно гарантировать членам демократического общества справедливую долю достижений цивилизации во всех сторонах жизни.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Что такое государство и гражданское общество?
• 2. Каковы признаки государства?
• 3. Каковы признаки гражданского общества?
• 4. В чем заключается принцип разделения властей?
• 5. В чем состоит принцип взаимной ответственности государства и личности?
• 6. Какова политическая система гражданского общества?
• 7. Назовите и раскройте функции государства в управлении.
• 8. Перечислите функции управления государственной власти.
• 9. Перечислите функции местного самоуправления.
• 10. Раскройте сущность государственного управления и местного самоуправления.
• 11. Каковы методы управления и регулирования молодежной политики?
• 12. Каковы организационно-правовые формы местного самоуправления?
• 13. Оцените зарубежный опыт управления молодежной политикой.
• 14. Сравните отечественную и зарубежную практику управления и регулирования молодежной политикой.
• 15. Назовите конституционные принципы государственной молодежной политики.

0

Местное самоуправление в зарубежных странах

КУРСОВАЯ РАБОТА

ЮУрГУ - 08ХХХХ.6Х. 2014. ХХХ. ВКР

Руководитель,

/ /

«_____» _______________ г.

студент группы

Нормоконтролер, к.э.н.,

/ /

«_____» _______________ 201 г.

Челябинск 2016

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)»

Высшая школа экономики и управления

Кафедра «Экономическая теория, региональная экономика, государственное и муниципальное управление»»

Специальность 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

ЗАДАНИЕ

на курсовую работу студента группы ЗЭУ - 320

Давлетшиной Дианы Ураловны

1. Тема проекта «Местное самоуправление в зарубежных странах»
2. Срок сдачи студентом законченной работы « __ » января 2017г.
3. Исходные данные к проекту

Статьи, научные труды, монографии, таких авторов, как Баглай М. В., Дархамбаева А. Д, Леушин М. Е., Меркушова Н. И

1. Перечень вопросов, подлежащих разработке

1 Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления

1. Дата выдачи задания « 20 » октября 2016 г.

Руководитель ____________________________________ М.В. Козина

Задание принял к исполнению __________________ Д.У. Давлетшина

КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН

Заведующий кафедрой В.С. Антонюк

Руководитель проекта М.В. Козина

Студент Д.У. Давлетшина

Давлетшина Д.У. Местное самоуправление в зарубежных странах. - Челябинск: ЮУрГУ, ЗЭУ - 320 , 37 с., библиогр. список - 17 наим.

В курсовой работе уточнена сущность, виды и полномочия местного самоуправления; описаны современные модели местного самоуправления в зарубежных странах; рассмотрен зарубежный и отечественный опыт организации местного самоуправления; выявлены проблемы и разработаны рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления; обобщены методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

ВВЕДЕНИЕ. 6

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 7

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления. 7

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах. 11

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления. 15

2.2 Методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления. 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 35

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК. 36

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данной темы состоит в том, что в Российской Федерации одной из основных проблем в сфере взаимоотношений общества и власти в настоящее время является дефицит доверия власти к ее учреждениям. Доверие населения к работе властных структур напрямую зависит от эффективности местного самоуправления.В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно поможет выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом курсовой работы является местное самоуправление.

Задачи исследования:

1. уточнить сущность, виды и полномочия местного самоуправления;
2. описать современные модели местного самоуправления в зарубежных странах;
3. рассмотреть зарубежный и отечественный опыт организации местного самоуправления;
4. выявить проблемы и разработать рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления;
5. обобщить методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления.

Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе конституции и законов данного государства.

Система правового регулирования местного самоуправления обусловлена формой территориально-политического устройства государства, степенью централизации и децентрализации в осуществлении функции правотворчества. В федеративных государствах сложились три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральный; региональный; муниципальный.

В унитарных государствах правовое регулирование местного самоуправления осуществляется соответственно на двух уровнях: государственном; муниципальном.

Формами правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах служат конституции, законы, подзаконные нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, судебные прецеденты, хартии (уставы) муниципальных образований, административные договоры, обычаи и традиции. В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.

Местное самоуправление может осуществляться в самых разных организационных формах, однако обязательным условием является наличие представительного органа (общинный совет, земство, ландрат и др.), или выборного должностного лица (бургомистр, мэр).

Виды организации местного самоуправления:

• По количеству уровней выборных местных органов

• трёхуровневый, в федерациях — двухуровневый, характерен для средних и крупных государств (Италия, Испания, Румыния, Германия, Франция, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Чехословакия в 1945—1992 гг., Польша, Венгрия в 1945—1982 гг., Греция, Албания в 1947—1991 гг., ГДР в 1949—1990 гг. , Югославия в 1920—1932 гг и 1945—1963 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Украина, Беларусь, Россия);
• двухуровневый, в федерациях — одноуровневый, характерен для небольших государств (Дания, Швеция, Норвегия, Ирландия, Великобритания, Нидерланды, Чехословакия в 1920—1945 гг., Чехия, Словакия, Венгрия, Бельгия, Португалия, Австрия, Швейцария, Хорватия, Болгария в 1945—1990 гг., Эстония в 1920—1933 гг. и 1990—1993 гг., Россия в 1997—2006 гг.);
• одноуровневый (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Эстония, Латвия, Литва).
• По типу устава:
• с преобладающими полномочиями совета, в этом случае глава исполнительного органа обычно избирается советом, реже населением, при этом сам исполнительный орган может являться коллегиальным (Италия, Испания, Греция, Швеция, Норвегия, Исландия, Швейцария, Польша, Чехия, земля Гессен в Германии, Сербия, Нидерланды, Бельгия, Россия в 1864—1918 гг. и 1936—1989 гг., Югославия в 1921—1963 гг., ГДР в 1949—1990 гг., Румыния в 1945—1990 гг., Венгрия в 1949—1989 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Болгария в 1945—1990 гг.);
• с преобладающими полномочиями главы исполнительного органа, в этом случае глава исполнительного органа избирается населением и в большинстве случаев является единоначальным (Франция, Румыния, Дания, Германия, Австрия, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Венгрия, Финляндия, Болгария, Хорватия, Великобритания, Ирландия, Эстония, Латвия, Литва, Россия).
• По типу соотношения с назначаемыми представителями центральной власти:
• назначаемые представители центральной власти отсутствуют, а их функции исполняют выборные органы местного самоуправления (Германия, Польша, Чехия, Словакия, Нидерланды, Бельгия, Испания, Венгрия, США, Россия в 1937—1993 гг., Чехословакия в 1945—1992 гг., ГДР в 1949—1990 гг., Румыния в 1945—1990 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Болгария в 1945—1990 гг.);
• назначаемые представители центральной власти сочетаются с выборными органами местного самоуправления (Италия, Франция, Румыния, Австрия, Дания, Швеция, Норвегия, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Украина, Беларусь, Россия в 1864—1918 гг.);
• назначаемые представители центральной власти заменяют органы местного самоуправления на уровнях более крупных местных единиц (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Россия в 1997—2006 гг.)

Основной смысл формирования и деятельности местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления должны гораздо лучше решать задачи повышения уровня жизни жителей, нежели государственные органы и чиновники при централизованном управлении.

Главные признаки:

• выборность;
• самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты).

Полномочия органов местного самоуправления обычно закрепляются специальными законами. В самом общем виде они могут устанавливаться в конституциях. В федеративных государствах полномочия местных органов чаще всего регулируются актами субъектов Федерации. В англосаксонских странах - судебными прецедентами.

Порядок предоставления полномочий:

• по принципу "позитивного регулирования" деятельности местных органов (США, Великобритания) - объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей.
• по принципу "негативного регулирования" (в странах континентального права) - местные органы вправе осуществлять все действия прямо не запрещенные законом.

Классификация полномочий органов местного самоуправления:

• в сфере финансово-экономических отношений:
  • принятие местного бюджета,
  • местное планирование,
  • установление местных налогов и сборов,
  • регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства.
• в сфере коммунального обслуживания населения:
• развитие транспорта,
• регулирование дорожного движения,
• санитария,
• канализация,
• очистка улиц и т.д.
• в социальной сфере:
• строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц,
• организация торговли, общественного питания,
• охрана общественного порядка.

В самом общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяют на:

• Обязательные (те, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке): водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц.
• Факультативные (по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых полномочий. Как правило связаны с социальной и культурной сферой): содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов.

Общая тенденция - сокращение собственно коммунальных дел и расширение обязательных полномочий, т.е. интеграция местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение.

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах.

В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления:

• Англосаксонская модель. Её принято считать классической, и она характерна для ряда современных государств: США, Великобритании, Индии, Канады, Австралии и др. Характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц (шерифа, атторнея, казначея и др.) для решения местных дел и отсутствием представителей цент-ральной власти на местах, контролирующих деятельность местных вы-борных органов. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчи-тывающих в крупных городах несколько десятков представителей.

Особенности данной модели заключаются в ряде характерных признаков, таких как:

• высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня;
• отсутствие на местах уполномоченных (агентов) органов центральной государственной власти;
• выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления;
• осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов или через суд.
• Континентальная модель. Она получила свое распространение в странах континентальной Европы (Франции, Италии, Испании, Бельгии, Польше, Болгарии, Турции, Монголии), а также в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. В низовых звеньях (общинах, коммунах и т.д.) действу-ют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как вы-борные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чи-новник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляют на местах государствен-ную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления.

Для данной модели местного самоуправления характерны следующие признаки:

• высокая степень централизации власти, подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим органам;
• соединение государственного управления и местного самоуправления (например, проявляется в назначении правительством страны должностных лиц в органы местного самоуправления, надзоре за их работой и представлении отчетов);
• полномочия органов местного самоуправления определяются на основании негативного принципа правового регулирования (принцип «разрешено все то, что прямо не запрещено»);
• наличие специального лица, осуществляющего государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления;
• в ряде искусственно созданных территориальных единиц, не являющихся географическими объектами, органы местного самоуправления могут вовсе отсутствовать.
• Иберийская модель управления. Она действует в Бразилии, Португалии, Мексике и других испаноговорящих странах Латинской Америки. Для данной модели характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно го-ворить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. В условиях данной системы местного самоуправления и управления население всех административно-территориальных единиц избирает совет и главное должностное лицо данной административно-территориальной единицы (алькада, мэра, префекта, регидора и др.). Иногда такое должностное лицо избирается советом. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти как представитель государственной власти в данной административно-территориальной единице. Мэр общины также утверждается в качестве такого представителя. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства.
• Советская модель местного самоуправления. Она в корне отличается от других прежде всего тем, что она, в сущности, отрицает местное самоуправление, а управление местными делами воз-лагает на органы государственной власти на местах, хотя они также могут избираться местным населением, как и органы местного самоуп-равления. И собрание народных представителей, и местные народные пра-вительства выступают не как орган местного самоуправления, а как органы государства, хотя они и избираются и назначения государствен-ных чиновников из центра на места не производится. Они входят в иерархическую систему государственных органов со строгим подчине-нием нижестоящих органов вышестоящим. Безоговорочное признание и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для разви-тия системы самостоятельного местного самоуправления. Данная модель еще действует в некоторых зарубежных странах (Китай, Куба, КНДР).

Характерными признаками данной модели являются:

• отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов власти на соответствующем территориальном уровне;
• исполнительные органы являются органами двойного подчинения - вышестоящему исполнительному органу и соответствующему Совету;
• реальная власть принадлежит партийным организациям, а выборы предполагают избрание одного из нескольких кандидатов, предложенных правящей партийной организацией.

Существование различных моделей местного самоуправления не противоречит сущности самого местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии местного самоуправления. Несмотря на разнообразие местных вопросов и проблем, которые предназначено решать на местах, главная суть, закрепленная в Хартии это обособленность местного самоуправления и децентрализация власти. Таким образом, важная особенность местного самоуправления, в соответствии с положениями Хартии, состоит в праве и способности местных территориальных сообществ самостоятельно контролировать и управлять значительной частью общественных дел.

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления.

Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального функционирования любого демократического государства

Организация местного самоуправления в США.

Широко признано, что организация местного самоуправления относится к базисным элементам всей инфраструктуры амери-канской демократии. Исторически свобода, демократия, само-управление являлись устоями политической жизни страны.

В США графства выступают административно-территори-альными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Ро-Айленда, и служат главным образом для управления вне-городской территорией. Подавляющее большинство других мест-ных единиц управления расположено на территории графств. Графства - искусственные образования, которые создавались для решения двух основных задач: оказания содействия шта-там в выполнении ими таких функций, как отправление пра-восудия и проведение выборов; предоставления услуг сель-ским жителям, включая строительство сельских дорог и под-держание порядка.

В состав графств входят муниципальные корпорации (си-ти, бороу, вилиджи и тауны). Исключение составляют 39 городов, которые выделены из графств. Их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные муниципальным корпорациям и графствам.

Следующее крупное звено местных единиц управления — тауншипы и приравненные к ним тауны — существует в 20 шта-тах. В штате Мэн эти подразделения именуются плантациями, в Нью-Гемпшире — местечками (location). В этом звене создаются органы общей компетенции, т. е. имеющие полномочия осуществлять множество функций.

Особую категорию единиц местного управления состав-ляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532 специальных округа. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяется 19 ти-пов основных округов. Наиболее распространены: пожарные, по водоснабжению, по охране почв, жилищного строительст-ва, дренажные, санитарные, включая канализационные.

Специальные округа создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населе-нию тех услуг, которые не оказывают органы местного само-управления. Границы специальных округов часто не совпада-ют с границами административно-территориальных единиц и могут занимать самую разнообразную площадь: от небольшой территории до нескольких графств. С помощью специальных округов удается частично преодолеть жесткие финансовые ог-раничения.

В США отсутствует соподчинение между всеми этими еди-ницами управления. Вместе с тем можно говорить об опреде-ленном доминировании графств в осуществлении некоторых муниципальных функций в соответствии с полномочиями штатов. Кроме того, административно-территориальное уст-ройство и привязанная к нему система муниципальных орга-нов все больше утрачивают связь с демографической и эконо-мической структурой их территории, изменяющейся в резуль-тате урбанизации, экономических и социальных перемен.

Процесс образования муниципалитетов (инкорпорация) в большинстве штатов проходит весьма просто:

1. Должно быть соблюдено требование к минимальной численности населения (в разных штатах от 70 до 300 человек);
2. Должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об
   инкорпорировании, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета;
3. Под петицией требуется собрать подписи 20—25% жителей,
   обладающих избирательным правом;
4. Необходимо провести общее голосование поселения по во-просу инкорпорации.

Муниципалитет образуется, только если за это высказалось большинство голосующих. Если при голосовании это предло-жение не прошло, то следующая попытка инкорпорирования допускается лишь через определенное время.

В США функционирование местного управления регули-руется исключительно штатами. Поэтому местные органы уп-равления создаются в соответствии с законами штатов и их полномочия исходят от штатов. Правительства штатов без согласова-ния с федеральным правительством или правительствами дру-гих штатов определяют юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных ор-ганов. Таким образом, в США отсутствуют единые для всей страны принципы административно-территориального деле-ния, организации и функционирования местных органов. От-сюда чрезвычайное разнообразие организационных форм местного самоуправления, их адекватность местным условиям.

Положения, регулирующие деятельность местного управ-ления, содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного уп-равления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две основные группы таких положений.

• Конституции, содержащие небольшое количество норм, относящихся к местным органам (Алабама, Миссисипи и др.).
• Конституции, характеризующиеся подробным урегулирова-нием управления. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).

Функции местного управления мож-но разбить на две большие группы:

• в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения, руководство библиотеками, общественными парками, здравоохранение, социальное обеспечение);
• административно-управленческие функции (поддержание
  порядка, обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, проведение выборов, регистрация актов гражданского состояния, контроль за качест-вом товаров, планирование строительства и городское планирование, руководство государственной службой).

В зависимости от характера взаимодействия советов графств и административного персонала используются три ос-новные формы управления графствами:

1. «Система мэр—совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра — мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.
2. «Система совет—менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.
3. «Комиссия» — встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Все многообразие форм и методов административного контроля штатов над органами местного самоуправления мож-но разделить на два типа:

• Прямой. К данному типу контроля американская теория и практика относит тре-бования о предварительном одобрении штатом действий мест-ных органов управления; назначение или смещение штатом местных должностных лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления; поддер-жание различных стандартов путем осуществления штатом ин-спекций; временная замена местной администрации штатным агентом; передача функций местного управления администра-ции штата.
• Косвенный административный контроль включает в себя следующее: предоставление местным органам консультаций и информации; требование административных агентств, штатов к местным органам управления предоставлять им доклады по самым различным вопросам; пересмотр решений местных ор-ганов управления; предоставление местному управлению целе-вой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблю-дения определенных требований и стандартов.

Судебный контроль штатов над местным управлением осу-ществляется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу ор-гана местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц.

Организация местного самоуправления в Германии.

На формирование системы местного самоуправления в Германии повлиял долгосрочные период существования государственной раздробленности, а так же реформы, которые проводились неоднократно и постепенно.

Система местного самоуправления включает в себя представительные и исполнительные органы. Минимальная численность общины, где может избираться представительный орган - 200 человек. Численность избираемых советников может быть от 8 до 80 человек в зависимости от масштаба территории и численности населения. Право избирать с 18 лет, а быть избранным - чаще всего с 21 года.

Особенностью германской системы является наличие четырех моделей исполнительных органов :

1. Неправильный магистрат. Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). Она используется прежде всего в городских поселениях. Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета. Председатель совета председательствует на заседаниях, готовит порядок дня. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета; в других землях, наоборот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат назначается на период от 6 до 12 лет в разных общинах. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.

Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.

1. Северо-Германский совет. Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirektor). В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.

Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

1. Бургомистр. Эта модель организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
2. Южно-Германский совет. Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР. Бургомистр - глава администрации и председатель общинного совета. В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов.

Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующий в подготовке решений совета.

С учетом типа местной администрации и характера ее взаимоотношений с представительным органом формируются модели местного самоуправления:

1. Обер - бургомистр совет - аналог модели «Сильный мэр-совет».
2. Совет магистрат - бургомистр на 6 лет, а представительный орган - на 4 года. В коллегии магистрата работают советники, которые осуществляют свою деятельность на общественных началах.
3. Совет - общинный директор - комитет по управлению осуществляет контроль за деятельность общинного директора. Он функционирует как коллегиальный орган.
4. Собрание жителей общины - бургомистр. Собрание жителей выполняет функции представительного органа, а исполнительно-распорядительные функции возложены на бургомистра, избираемого населением.

Таким образом, анализ теории и практики деятельности местного самоуправления в зарубежных странах раскрывает некоторые возможности для рецепции с учетом национальных правовых традиций. Большинство демократических государств сохраняют за местным самоуправлением автономию. В исключительных случаях выявлена относительная автономия, при которой руководящим звеном органа местного самоуправления является должностное лицо, выполняющее исполнительные функции на данной административно-территориальной территории.

Анализ зарубежного опыта также выявил тенденции непрерывного процесса совершенствования института местного самоуправления, выраженного в правовых реформах, закрепивших демократические принципы управления. Ацент реформирования в зарубежных странах ставится не на субординации и согласованности функций центральных и местных органов власти, а на координации — согласованности функций компонентов политической системы всего общества.

Во многих субъектах федерации местное самоуправление становится формальным органом власти, мало выражающим интересы проживающих на его территории граждан.

Вот некоторые проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном самоуправлении:

1. Географические различия регионов обуславливают их различия в экономических возможностях.
2. Различия в практике межбюджетных отношениях и передачи полномочий.
3. Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав районов, городских округов и глав поселений идет по принципу начальник-подчиненный. Финансовая и функциональная зависимость органов местного самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали территориальными администрациями субъекта федерации.
4. Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей вертикали власти.
5. Налоговая автономия органов местного самоуправления сильно ограничена, и основную, подавляющую часть средств, муниципалитеты получают в виде финансовой целевой помощи от вышестоящих бюджетных организаций.
6. Муниципалитеты стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне, это: образование, медицина, пожарная охрана и пр. При этом муниципалитеты не обладают для решения этих государственных вопросов средствами и не имеют юридического права самостоятельно принимать решения.

1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления. Действующая в России модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Связано это с тем, что налоги разделены на федеральные, региональные и местные. Причем, чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За поселениями же закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов. В результате игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможна децентрализация управления.
   Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России.
2. Демократизация межбюджетных отношений.
3. Совершенствование налоговой системы. Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Реализация данной меры позволит повысить прозрачность экономики, качество бизнес-планирования в предприятиях, а также эффективность государственных программ развития экономики.
4. Совершенствование структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на районном уровне сложна, что мешает эффективной деятельности их работников.
5. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.
6. Создание вертикали местного самоуправления.
   Опыт развитых стран показывает целесообразность создания в России вертикали местного самоуправления, охватывающей все уровни управления.

Предполагаемые итоги мер по совершенствованию местного самоуправления в России:

• Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти
• Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране
• Повышение активности и эффективности работы органов власти
• Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения
• Формирование гражданского общества
• Активное развитие территорий
• Рост прозрачности экономики, снижение коррупции
• Снижение социальной напряженности
• Рост бюджетов всех уровней управления
• Повышение эффективности государственных программ развития экономики

2.2 Методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

Актуальной современной проблемой для органов муниципального самоуправления является оценка ее эффективности. На законодательном уровне деятельность по оценке эффективности органов муниципального самоуправления регламентируется, прежде всего, следующими документами:

1. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Он определяет необходимость для глав администраций ежегодно до 1 мая года, следующего за отчетным, проводить оценку деятельности по 32 показателям с предоставлением отчетов в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район;
2. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, в целях реализации указа Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 (содержит методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов) Он дополняет предлагаемый перечень показателей за счет следующего: расширен круг показателей, характеризующих, например, развитие малого и среднего предпринимательства; определены новые группы показателей, например, в области энергетической эффективности и инвестиционной привлекательности территорий.

Для оценки эффективности, согласно рассматриваемым документам, применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя).

Кроме законодательно утвержденной методики, рассмотренной выше, существуют также методики, разработанные бизнес-сообществом и общественными организациями, которые также могут быть применимы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления:

1. Оценка конкурентоспособности региона (существует несколько вариантов данной оценки, которые разработаны Всемирным экономическим форумом, агентствами «АК&М» и «Эксперт РА») Методика оценки строится на анализе комплекса параметров, влияющих на производительность региональной экономики и экономическое развитие региона;
2. Оценка инвестиционной привлекательности региона («Эксперт РА»). Взаимосвязанная оценка двух основных составляющих инвестиционного климата: риска (условий для инвестора) и потенциала (возможностей для инвестора предоставляемых территорией);
3. Рейтинг субъектов по индексу развития человеческого потенциала (ООН). Методология ИРЧП базируется на утверждении, что основным критерием оценки качества жизни в стране и регионе, которое напрямую зависит от эффективности государственной политики, является развитие человека через расширение возможностей выбора благодаря росту продолжительности жизни, образования и дохода;
4. Рейтинг социально-экономического развития муниципальных образований («РИА Рейтинг»). Степень удовлетворенности жителей районов качеством муниципальных услуг (жилищно-коммунальных, медицинских, образовательных и потребительских), оцениваемых на основе результатов регулярно проводимых социологических опросов населения.

Так же существуют исследования, в которых авторы пытаются обосновать необходимость рассмотрения эффективности с точки зрения укрупненных сотавляющих. Например, предлагается эффективность рассматривать с позиции трех измеримых составляющих:

1. Технической. Определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.
2. Экономической. Определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность.
3. Социальной эффективности.

При оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления важно учитывать внешние «косвенные» результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом — продвижением к желаемым целям — и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами.

Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается «внутренние факторы», собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе — социальной эффективностью.

Оценка эффективности по совершенствованию местного самоуправления на основе следующих методов:

1. Оценка степени достижения основных целей муниципального управления. Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле:

Э ц = К ув x К уж x К унпч

Э ц — обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления.

К ув — коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования. Характеризует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории муниципального образования.

К уж — коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории.

К унпч — коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период.

1. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности. Отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают эффективность управления. Тем не менее, недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную). Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т. е. эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития, эта эффективность названа потребностной.
2. Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме. Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.

Также выделяют индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Наиболее используемым является в настоящее время индикативный подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории.

Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход. В качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендкюся следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов, уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона.

Индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей.

Так же они определяют, что в исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами, а именно:

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.
2. Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.
3. Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.
4. В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.
5. Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
6. Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.
7. Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.

Таким образом, с одной стороны, необходимость оценки эффективности муниципального управления не вызывает сомнений; с другой стороны, существующие на данный момент теоретические, методические и практические разработки в данной области весьма разнообразны, что отражает сложность исследуемого явления в управлении. В целом для всех перечисленных подходов характерно определение некой системы показателей и индикаторов и правил их агрегирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе работы было рассмотрено местное самоуправление в зарубежных странах. Было показано, что местные управления представляют собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени - интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.

У централизации власти хотя и есть свои негативные черты, но которая тем не менее, обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных служб.

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах - также законы штатов, земель, других субъектов федерации. Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления.

Применительно к России, опыт решения проблем местной организации власти должен заимствоваться с определенной долей условности и соответствовать реальной действительности, повседневной практике.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК доступен в полной версии работы

Скачать: У вас нет доступа к скачиванию файлов с нашего сервера.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

План

• Введение 3
• 5
• 8
• 8
• 9
• 16
• 16
• 16
• 20
• 25
• 27
• Вывод 31
• 33
• Введение

Концепция местного самоуправления зарубежных стран исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами (Заключена в мае 1990 г. в Страсбурге в рамках Совета Европы и подписана представителями 23 государств - в том числе Финляндской Республики, Королевства Норвегия, Королевства Швеция ). Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения». Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления (European charter of local government ) , принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная часть в организации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональных властей Европы. Он представляет собой совещательный орган, состоящий из двух палат - Палаты местных властей и Палаты регионов. Европейская хартия о местном самоуправлении включает в себя статьи, касающиеся конституционных и законодательных основ местного самоуправления, сфер его компетенции, необходимости административного контроля за деятельностью местных органов самоуправления, источников их финансирования, а также предполагает право местных органов самоуправления на объединение и правовую защиту См.: ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466. .

Исходя из принципов правового государства, Европейская хартия о местном самоуправлении предусматривает право местных органов самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Она же предусматривает общие для рассмотренных ниже государств принципы местного самоуправления.

Общие основы системы местного самоуправления в Европе

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д См.: Баглай Н.В. "Конституционное право зарубежных стран", Норма - Инфра М, Москва, 2000. . Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.

Структура органов местного самоуправления за рубежом - включает в себя два вида органов:

* во-первых, представительный (совет, собрание, ассамблея и т.п.), избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам;

* во-вторых, исполнительный (единоличный - мэр, бургомистр и др., либо коллегиальный - комитет, магистрат и т.д.), призванный выполнять решения заседающих в совете (собрании, ассамблее) депутатов.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.

В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений.

Основные модели местного самоуправления

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

Ш высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

Ш отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:

Ш сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости;

Ш определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

Ш ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Скандинавская модель (Дания, Финляндия) См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002. и некоторые другие.

Местное самоуправление в Финляндии

Об истории местного самоуправления в Финляндии

Если посмотрим более конкретно на основные моменты истории, то местное самоуправление в Финляндии возникло в период с 1865 г. до 1873 г. в нескольких городах, еще в составе России. Местное самоуправление в Финляндии было сформировано в условиях кризиса экономики и государства, вызванного поражением в Крымской войне. В начале XX в. местному самоуправлению в Финляндии были предоставлены достаточно широкие полномочия во многом благодаря кризису в стране, вызванному только что завершившейся гражданской войной. Начиная с того периода эти задачи развивались, начали разрабатываться соответствующие положения для создания так называемых муниципальных советов и создания местных органов самоуправления, которым было дано право заниматься налогообложением.

В 1917 г., когда Финляндия стала независимой страной, было принято и новое законодательство о местном самоуправлении. Местные советы тогда избирались на основе прямого тайного голосования с пропорциональным участием, то есть пропорционально населению того или иного административного объединения. Это право было зафиксировано в Конституции Финляндии. После второй мировой войны местное законодательство получило развитие. Был принят закон об основах местного самоуправления. Положения, касающиеся муниципалитетов и коммун, были объединены в один закон. Был создан один закон о муниципалитетах и коммунах Финляндии. Местные органы самоуправления действуют в соответствии с положениями этого документа.

Затем в 1977 г. был принят новый закон о местном самоуправлении с учетом различий муниципалитетов и коммун по размеру, по количеству населения. Были внесены определенные дополнения в объем задач, которые решают более крупные муниципалитеты и коммуны.

С 1989 по 1995 гг. был очень важный период развития законодательства о местном самоуправлении, вообще по вопросам отношений между органами местного самоуправления и федеральными властями См.: Ланко Д.А. Децентрализация в политическом процессе (на примере Финляндии) АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических паук Санкт-Петербург, 2001. . Был проведен очень важный эксперимент в том направлении, чтобы местные власти получили большие полномочия в решении тех дел, которые относятся к их ведению.

Теория и практика местного самоуправления в Финляндии

Сегодня в Финляндии существует более сложившаяся, более предсказуемая, более управляемая экономическая и социальная среда, в которой действуют органы местного самоуправления, чем в России. Но еще в начале, и даже в середине ХХ в., после второй мировой войны, и в Финляндии, и в Швеции, и в других северных странах среда была не такой благоприятной. Прогресс, достигнутый органами местного самоуправления впечатляет и заслуживает профессионального анализа.

В Финляндии на протяжении второй половины XX века формировался тот же тип государства, что складывается сейчас и в России: демократическое социально ориентированное государство. Несмотря на то, что в Финляндии за основу была взята модель государства всеобщего благоденствия, в то время как в России идет формирование собственного пути развития, параллели здесь более чем очевидны.

Последняя крупная работа о местном самоуправлении в Финляндии была переведена на русский язык в 1985г См.: Оуласвирта Л. Коммунальное управление в Финляндии // Москва-Хельсинки, 1995. . 61 Среди более новых работ следует выделить статью В.А. Ачкасова. В Финляндии основным теоретиком местного самоуправления, начиная с 1950-х и заканчивая 1990-ми годами, является К. Стольберг, а также представители его научной школы, например, Р. Харисало См.: Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 1997. С. 155 - 161. .

В Финляндии местное управление основывается на принципе самоуправления граждан, проживающих на территории муниципалитета . Это самоуправление гарантируется конституцией Финляндии и коммунальным законом 1995 г. Население выбирает органы местной власти - муниципальные советы. Фундаментом для эффективной деятельности местного самоуправления является право муниципалитетов устанавливать собственные налоги. По существу, муниципалитеты предоставляют все основные виды общественных услуг населению.

Основным правовым актом, определяющим порядок формирования местных бюджетов в Финляндии, является коммунальный закон 1995 г. Кроме того, ряд норм содержится в специальном законодательстве - финансовом, налоговом и т.д. Коммунальный закон детально регулирует деятельность органов местного самоуправления. Он содержит нормы, касающиеся регламента деятельности местных органов, бухгалтерского учета и отчетности, и иные положения, которые в России, как правило, регулируются уставами органов местного самоуправления конкретных городов и иных населенных пунктов.

Для выполнения указанных задач в бюджет закладываются ассигнования, предназначенные для решения задач социально - экономического развития территорий, и приходная смета. В соответствии с параграфом 65 коммунального закона ассигнования и приходную смету можно учитывать в валовом или чистом объеме. В бюджете должен в обязательном порядке содержаться раздел затрат на инвестирование.

В отличие от Российской Федерации, где в соответствии с Конституцией органы местного самоуправления отделены от государства, в Финляндии они включены в систему общегосударственного управления. Параграф 50 конституции Финляндии определяет, что "для общего управления Финляндия разделена на губернии, уезды и коммуны".

На региональном уровне существуют так называемые региональные совместные муниципальные советы, создаваемые по направлениям деятельности. Совместные муниципальные советы являются образованиями, не зависимыми от своих членов - муниципалитетов, с собственными финансами и органами управления. Эти муниципальные советы финансируются членами - муниципалитетами, которые получают для этого государственные субсидии. Такие советы создаются для решения конкретных задач на постоянной основе.

На местном уровне страна поделена на 455 муниципалитетов, 102 из которых - городские и 353 - сельские, но с юридической точки зрения они не имеют каких-либо функциональных различий, выполняют одинаковые обязанности по предоставлению услуг местному населению и обладают одинаковыми правами.

Местное самоуправление основывается на управлении представителями муниципалитетов. Этот вопрос гарантируется в Финской Конституции. Каждые 4 года жители избирают представителя местного самоуправления. Проблема выработки решения имеет публичный характер, и все жители района имеют право получать всю информацию, относящуюся к выборам.

В настоящее время созданы достаточные основы для привлечения государственного финансирования для обеспечения работы местных властей. Советы представителей, которые избираются на муниципальном уровне, в свою очередь избирают правление. В Финляндии советы представителей избираются ежегодно каждые 4 года общим голосованием. Порядка 55% избирателей участвуют в голосовании.

В Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро- и водоснабжения, профессионального образования, защите детей. Советы по оказанию помощи инвалидам охватили всю страну. Советы по другим вопросам могут объединять лишь несколько близлежащих муниципалитетов. В юридическом смысле межмуниципальные советы являются самостоятельными финансовыми и административными органами. Они не обладают правом устанавливать собственные налоги и формируют свой бюджет из государственных грантов и муниципальных взносов, размер которых определяется муниципалитетами-участниками См.: Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. 1996. .

Самым важным моментом, относящимся к службе социального обеспечения, которую выполняют местные власти, являются вопросы образования, социальной защиты, здравоохранения, содержания инфраструктурных объектов в том или ином регионе. Местные власти занимаются содержанием школ, гимназий, общеобразовательных и других учебных заведений. Они также занимаются вопросами содержания библиотек и объектов культуры. Другими задачами являются уход за инвалидами, за больными, за престарелыми людьми, выполнение других социальных задач.

Местные власти также обеспечивают содержание поликлиник, профилактику, лечение заболеваний, стоматологическое обслуживание. Местные органы самоуправления отвечают за управление землепользованием и строительством своей территории, а также за состояние улиц. Помимо этого они занимаются вопросами обеспечения надлежащего функционирования коммунального хозяйства, водоснабжения и защиты окружающей среды. Аналогичная ситуация имеется и в других северных странах: в Швеции, Норвегии, в Дании. В некоторых странах Европы задачи органов местного самоуправления не такие большие. Но самое главное, на что надо обратить внимание, местные органы самоуправления на самом низком уровне решают меньший объем задач, чем на более высоком уровне, где больше население. У нас 448 муниципалитетов и коммун. Они решают самые различные задачи. Все определяет количество жителей. Самые малые муниципалитеты - порядка 100-150 человек, а самые крупные - где-то до 500 тыс. чел., например, когда речь идет о таких крупных муниципальных городах, как Хельсинки См.: Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 1997. С. 155 - 161. .

Огромный блок вопросов относится к так называемому налогообложению. Местные органы самоуправления имеют право облагать налогом местное население в размере от 17,5% до 20% в зависимости от региона (в реальности существует очень много различных видов местных налогов: подоходный налог, налог на недвижимость, по кредитам и т.д.).

Местный бюджет складывается из четырех источников - налогов, платы за услуги, государственных дотаций и кредитов. Более половины его (52 процента) покрывают налоговые поступления. В Финляндии есть волостной налог, он колеблется между 15 и 19,5 процента.

Значительная часть дотаций (14 %) предусмотрена на управленческие расходы. Если местная власть инициирует какой-либо крупный хозяйственный проект, стройку объектов культурного или спортивного назначения, часть расходов на них может взять на себя государство.

Важнейшая задача местного самоуправления - обслуживать население территории. Этим заняты более 400 тысяч человек. Получается, что местное самоуправление - самый крупный работодатель в Финляндии. Люди работают в сферах здравоохранения, социальной помощи и школах. На оплату их труда уходит две трети общих административных расходов самоуправлений, 40 % бюджета местной власти. На первом месте стоит социальное обеспечение и здравоохранение (44 %). Школа и культура съедают около четверти. Остальные расходы на деятельность составляют 14 %, инвестиции - 10 %, возвраты по кредитам - 3 %, прочая - 6 % См.: Некоторые вопросы правового регулирования местных финансов в Финляндии // "Финансовая газета. Региональный выпуск", 2002, N 18. .

В последнее время были приняты еще несколько законодательных положений, которые позволяют муниципалитетам создавать свои внутренние органы управления для решения задач, связанных с оказанием услуг населению. Вопросы, связанные с жизнеобеспечением, с управлением различными инфраструктурными объектами решаются в каждом муниципалитете с учетом их специфики. И эти задачи решает правление, которое избираются соответствующими уполномоченными представителями, которые в свою очередь избираются населением на всеобщих выборах того или иного муниципального района См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002. .

В Финляндии с 1988 года проводится эксперимент по повышению свободы муниципалитетов (сейчас в нем участвуют более половины муниципалитетов). Он основан на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество.

Крупнейшей партией на муниципальном уровне является Центристская партия, которая имеет в своих рядах в Финляндии 4 тыс. 765 советников на местном уровне. Демократическая партия также имеет своих представителей, 2672 советника работают на местном уровне. Правая партия имеет 2285 представителей. Шведская национальная партия имеет на уровне муниципалитетов 562 представителя. Левая партия имеет немногим более 200 представителей. Местные власти не занимаются, естественно, партийной деятельностью на местном уровне, но на центральном уровне партии отчисляют определенные средства для решения тех или иных задач на местах.

Представители этих национальных партий входят в состав правления на местном уровне. Таким образом, получается так, что на уровне местного самоуправления имеется возможность объединить усилия представителей всех политических сил для решения тех или иных задач с тем, чтобы сгладить какие-либо разногласия, которые возникают между этими политическими партиями на национальном уровне.

Вопрос подготовки специалистов для органов самоуправления имеет огромное значение, и он решается на уровне вузов, колледжей, курсов переподготовки.

Система местного самоуправления в Швеции

История местного самоуправления в Швеции

В Швеции существует богатый опыт местного самоуправления, накопленный ещё с 8-9-го веков. С 1319 г. местное самоуправление в Швеции прошло в своем развитии несколько этапов, правовые координаты каждого из которых устанавливались статутными законами об этом важнейшем институте народовластия. Уже в средние века в городах и сёлах этого государства сформировалась целостная самоуправляющаяся система. Тогда первая Конституция Швеции гарантировала личную и хозяйственную свободу крестьян, а также их право влиять на разрешение вопросов общегосударственного значения.

Вскоре постепенно местное самоуправление проникло не только в светскую, но и в церковно-религиозную сферу шведского общества.

Существенное влияние на развитие местного самоуправления Швеции оказали коммунальные реформы 1862 года. В результате них было разграничено церковное и светское самоуправление, а также были образованы ландстинги См.: Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Швеции / В. В. Гришин // Сравнительное конституционное обозрение. - 2006. .

В настоящее время Швеция относительно децентрализованное государство, т.е. в нём на местах параллельно с органами местного самоуправления функционируют местные органы исполнительной власти.

Общие принципы устройства системы местного самоуправления в Швеции

Комплексное изучение местного самоуправления Швеции позволяет увидеть его характерные черты, основные тенденции развития, особенности применения права в этой сфере, постичь живое развитие правового регулирования, дает возможность исследовать правовую конкретику, отражающую данное сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей страны.

Очевидно, что опыт функционирования шведской модели местного самоуправления вызывает большой теоретический и практический интерес, так как эта модель местного самоуправления социально ориентирована и эффективна с точки зрения осуществления народовластия на местном уровне. Изучение элементов правового регулирования местного самоуправления в Швеции позволяет задуматься о путях развития и совершенствования местного самоуправления в России, особенно сегодня, когда осуществляется реформа местного самоуправления в нашей стране.

В отечественной юридической науке изучением отдельных вопросов, касающихся местного самоуправления в Швеции, занимались такие исследователи, как Д.В Агапова, М.А. Исаев, А.С. Комаров, Царкасевич, Н.Э. Шишкина и др.

В то же время конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Швеции явилось предметом исследования в многочисленных работах шведских правоведов, изданных на шведском и английском языках. Среди большого количества этих авторов следует упомянуть таких видных шведских исследователей, как Г. Густавссон, Б. Ерикссон, У. Ессен, К. Колам, С. Хэггрут.

По форме правления Швеция конституционная монархия. Реальная исполнительная власть в государстве принадлежит Кабинету Министров, формируемому парламентом (риксдагом). По форме государственного устройства Швеция унитарное государство. Административно-территорильное деление трёхзвеное: лен-ландстинг-коммуна. В своей структуре Швеция делится на 24 лена, представляющих 23 ластинга, включающих в себя 288 коммун См.: Сотрудничество муниципальных властей в Швеции / В. В. Гришин // Вестник Российской правовой академии. - 2007. .

На общегосударственном уровне проблемами местного самоуправления занимаются риксдаг, Кабинет Министров Швеции, министерства и специализированные государственные агентства.

На региональном уровне (лен) параллельно функционируют губернатор, возглавляющий административный совет (представитель государства в лене) с одной стороны, и регион совет, формирующий свой исполнительный орган, с другой стороны, а также административные службы государства.

На первичном уровне параллельно коммунальному совету функционируют местные органы исполнительной власти.

Основной объём проблем местного значения возложен на коммуны. Так, к их ведению относятся: планирование и благоустройство соответствующих территорий, организация спасательных служб, гражданской обороны, общественный транспорт, водоснабжение, энергоснабжение, культурное развитие и организация досуга граждан, социальное обеспечение, рациональное использование земли, а также частичное разрешение таких вопросов общегосударственного значения как образование и охрана окружающей природной среды. Последние вопросы также распределены между ландстингами и ленами, ну и относятся ещё к компетенции центральных органов государственной власти.

Местное самоуправление Швеции основывается на таких принципах:

Ш обеспечение свободного выражения воли граждан и всеобщего избирательного права;

Ш право на принятие всех решений в коммуне принадлежит собранию избранных её представителей (совету);

Ш все вопросы принципиального и общего значения разрешаются муниципальным собранием;

Ш каждый представительный орган самоуправления должен иметь свой же формируемый им исполнительный орган;

Ш органам местного самоуправления разрешено самостоятельно взимать с плательщиков собственные налоги.

Кроме того, в Швеции каждый член коммуны, при условии несогласия с каким-либо решением муниципального совета, вправе обжаловать это решение в судебном порядке. В дополнение к этому, каждый налогоплательщик имеет право ознакомиться о законности расходования муниципальным советом средств местного бюджета.

Материально-финансовую основу местного самоуправления Швеции составляют:

Ш объекты права коммунальной собственности;

Ш собственные местные налоги;

Ш госсубсидии, дотации (либо на финансовое выравнивание, либо для реализации конкретных целей);

Ш средства граждан, предоставляемые за конкретные муниципальные услуги;

Ш доходы с продаж;

Ш местные займы.

Общую структуру налогообложения в местном самоуправлении определяет государство. Коммуны и лены регулируют объём налоговых поступлений, устанавливая соответствующие ставки.

Основой местных налогов в Швеции являются личные налоги граждан членов соответствующих коммун.

С 1995 года в Швеции установлена система финансового выравнивания доходов коммун на основе таких критериев, как климатические условия, плотность населения социальная структура коммуны. В основе этой системы средне налогооблагаемый доход в целом по государству.

Данная система финансового выравнивания является одной из форм государственной поддержки местного самоуправления.

Специфика Шведской модели местного самоуправления

Шведская конституционно-правовая модель местного самоуправления является социально ориентированной, основные принципы которой развивались с учетом исторических, культурных и правовых традиций этой страны. Многие важные социальные задачи, решение которых во многих европейских странах возложено на государство, в Швеции реализуются исключительно органами местного самоуправления.

Специфика модели местного самоуправления в Швеции заключается в том, что, с одной стороны, шведское законодательство детально регламентирует многие процедурные вопросы деятельности органов местного самоуправления (в частности, порядок внесения вопросов на рассмотрение представительного органа, принятие решений и процедура голосования по ним), а с другой стороны, муниципальным образованиям предоставлено полномочие самостоятельно определять собственную систему органов власти и должностных лиц (в связи с чем она существенно различается в муниципальных образованиях).

Одной из отличительных черт конституционно-правовой модели местного самоуправления в Швеции является то, что решения представительного органа муниципального образования не подлежат прямому контролю со стороны государства даже по вопросам принципиального характера , имеющим наиболее важное значение для развития муниципального образования (определение целей и направлений деятельности, бюджет, налоги, назначение референдума и др.), за исключением их судебного обжалования жителями муниципального образования, а также контроля государства за реализацией муниципальными образованиями полномочий, возложенных на них Парламентом Швеции или Правительством Швеции. Подобная система предоставляет муниципалитетам и муниципальным округам большую свободу деятельности См.: Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Науч. рук. В.А. Виноградов // М., 2008. .

Особенностью финансового обеспечения местного самоуправления в Швеции является то, что основная часть расходной части бюджетов муниципальных образований покрывается за счет доходов от муниципальных налогов. Таким образом, зависимость муниципальных бюджетов от внешних источников финансирования значительно сокращается, поскольку финансовая обеспеченность муниципальных образований осуществляется за счет привязки муниципальных бюджетов к системе муниципальных налогов и повышения экономической значимости последних.

Роль государства в Швеции в системе финансового развития местного самоуправления заключается в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет так называемого отрицательного трансферта, выражающегося в перераспределении средств муниципальных образований, а также за счет предоставления им государственных дотаций. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов и муниципальных округов обусловлено необходимостью предоставления населению, проживающему на их территории, одинакового объема услуг независимо от доходов муниципального образования, а также других существенных факторов, значительно варьирующихся по стране.

Еще одной из отличительных особенностей модели местного самоуправления в Швеции служит наличие на местном уровне большого количества муниципальных партий , чья деятельность, с одной стороны, в шведском законодательстве специально не регламентирована, с другой стороны, их роль в формировании органов местного самоуправления является ключевой, так как выборы на местном уровне проходят только по пропорциональной избирательной системе, а состав всех органов местного самоуправления, избираемых представительным органом местного самоуправления, формируется на партийно-пропорциональной основе. Также отличительной чертой конституционно-правовой модели взаимоотношений политических партий и муниципальных образований в Швеции служит то, что муниципальные образования (наравне с государством) наделены правом финансировать деятельность политических партий, тем самым напрямую оказывая влияние не только на их деятельность, но и на политическую ситуацию в стране.

Взаимодействие муниципальных образований с государственной властью в основном происходит через национальные ассоциации муниципальных образований, которые заключают с Правительством Швеции соглашения по различным вопросам и имеют своих представителей в большинстве центральных органов государственной власти.

Ассоциации муниципальных образований, действующие на правах общественных объединений, напрямую не влияют на решение отдельными муниципальными образованиями вопросов местного значения, так как акты этих ассоциаций имеют рекомендательный характер. Однако поскольку рекомендации национальных ассоциаций разрабатываются при участии Правительства Швеции, то на практике все муниципальные образования всегда придерживаются рекомендаций таких объединений.

Первый уровень местного самоуправления в Швеции представлен 290 муниципалитетами (коммунами) и осуществляется на местном уровне публичной власти, а второй уровень местного самоуправления представлен 20 муниципальными округами (ландстингами) и осуществляется на региональном уровне публичной власти.

В связи с тем, что государственное управление в Швеции в большой степени децентрализовано, основная часть ответственности в области социального обеспечения, здравоохранения, образования, экологии и других сферах ложится на муниципальные образования. В данных сферах государство осуществляет общее законодательное регулирование и частичное финансирования в рамках системы государственных трансфертов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Многие важные социальные задачи, решение которых во многих европейских странах возложено на государство, в Швеции реализуются исключительно органами местного самоуправления.

Отличительной чертой контрольно-ревизионной деятельности в муниципальных образованиях Швеции является то, что она осуществляется не профессиональными аудиторами, а членами собрания уполномоченных, избранными в качестве аудиторов. Таким образом, в определенной степени эта деятельность является инструментом внутреннего демократического контроля.

В пределах политической системы на национальном, региональном и местном уровнях в Швеции политические партии являются важнейшим объединяющим фактором для реализации национальной и местной политики. Как правило, на региональном и местном уровне общенациональные политические партии имеют свои отделения, представляющие партийные интересы в муниципальных образованиях. Политические программы общенациональных партий включают в себя специальные разделы, посвященные местному самоуправлению, в которых четко излагаются основные направления политики на местах и особые стратегии развития местного самоуправления.

Деятельность муниципальных партий, с одной стороны, в шведском законодательстве специально не регламентирована, а с другой стороны, их роль в формировании органов местного самоуправления Швеции является ключевой, так как выборы на местном уровне проходят только по пропорциональной избирательной системе, а состав всех органов местного самоуправления, избираемых представительным органом местного

Соотношение местного самоуправления и государственной власти в Норвегии

Законодательная власть осуществляется стортингом (165 депутатов), избираемым всеобщим равным и тайным голосованием по пропорциональной системе сроком на 4 года. На первой сессии стортинга депутаты избирают из своего состава 1/4 депутатов, образующих лагтинг, в качестве высшего совещательного органа, остальные составляют одельстинг. Исполнительная власть формально принадлежит королю, который назначает Государственный совет (правительство), формируемый, как правило, из партий парламентского большинства. Вся полнота исполнительной власти на практике принадлежит правительству, возглавляемому премьер-министром.

Управление в фюльке (провинциях) осуществляет назначаемый королём фюлькесман (губернатор), при нём имеется фюлькестинг (областной совет), состоящий из председателей советов сельских и городских коммун. В каждой коммуне имеется выборный орган местного самоуправления - собрание представителей.

Норвегия разделена на 19 округов и 434 муниципалитета. Окружные власти и муниципальные советы самоуправления делегируются государством, их права и обязанности представлены законодательством, а не Конституцией. Государственная власть на местном уровне напрямую представлена окружными губернаторами. Муниципалитеты являются самым важным звеном местной государственной администрации. Они несут ответственность за систему начального и среднего образования, социальные услуги, муниципальные дороги, водообеспечение и канализационную систему, а также районирование территорий. Старшие классы средней школы и некоторые технические службы подчиняются окружной администрации. Каждый из этих уровней власти финансируется посредством местного налогообложения, пошлин и местных предпринимателей, а также частично за счет отчислений центральных органов власти и других государственных институтов.

Округи представляют собой традиционное административное деление, сохранившееся со времен Средневековья и викингов, когда местные окружные советы (“fylkesting”) обладали значительной властью. Система местного самоуправления, сложившаяся в Средневековье, начала постепенно разрушаться после того, как Норвегия стала единым государством. При вступлении в унию с Данией власть, возглавляемая королем, стала централизованной. В 1837 году было вновь введено местное самоуправление в муниципалитетах См.: Ковешников Е.М. Муниципальное право // Норма - Инфра М, Москва, 2000. .

Во главе округов и муниципалитетов находятся выборные советы . Выборы проходят раз в четыре года. Избирательные мандаты распределяются в соответствии с системой пропорционального представительства, и их число варьируется от 13 (в муниципальных советах) и 25 (в окружных советах) до 85.

Советы возглавляются исполнительными комитетами, включающими в себя представителей всех партий соответствующего совета и мэра. Исключениями являются города Берген и Осло, форма правления является парламентской, а следовательно, они представляют собой пример партийного местного управления.

18 окружных администраций Норвегии (Осло традиционно не является округом) были основаны в 1975 году с целью обеспечения административного уровня власти между государством и муниципалитетами.

После реформы по слиянию, проведенной в 1967 году, количество муниципалитетов составляет примерно 420-440.

Основные особенности местного самоуправления в рассматриваемых странах в сравнении друг с другом и с некоторыми другими государствами

Местное самоуправление в скандинавских странах имеет давние традиции. В Норвегии оно было введено в 1837 году после нескольких лет конфликта между норвежским парламентом и королем Швеции. В Дании законы, касающиеся местного самоуправления в городских муниципалитетах, действуют с 1837 года. В Швеции первые законы о местном самоуправлении появились в 1862 году, в Финляндии - в период с 1865 по 1873 год. В каждой из упомянутых стран, кроме Норвегии, положения о местном самоуправлении внесены в конституции. Во всех этих странах структуры местного самоуправления могли опереться на традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин. Некоторых сторонников введения местного самоуправления вдохновляли либеральные ценности См.: Черкасов А. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира // М., 2000. .

В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий - предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически См.: Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996. .

В отличие от Дании и Норвегии в Финляндии нет органов регионального самоуправления, избираемых населением. Основным аргументом против их создания является тот, что их создание потребует введения дополнительных налогов. А налоговое бремя финских налогоплательщиков считается одним из наиболее тяжелых в европейских странах.

Представительный орган местного самоуправления обычно избирается населением соответствующей административно-территориалъной единицы путем прямых выборов. От числа жителей зависит и количественный состав местного совета.

В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 85, в Дании - от 5 до 35.

Срок полномочий органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые канадские провинции), два (Мексика, Боливия), три (Швеция, Эстония), четыре (Норвегия, Венгрия, Япония) года, пять (Турция, Кипр) или же шесть (Франция, Бельгия, Люксембург) лет.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от решения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании - на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Голландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия, Франция).

Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) - 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре - 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии - 5-6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге - 6 лет См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. С. 106-115. .

Небольшой срок полномочий обычно позволяет электорату осуществлять достаточно строгий контроль за деятельностью своих избранников с помощью права голоса. В то же время за короткий срок местные советники зачастую не успевают войти в курс дела, должным образом познакомиться с особенностями муниципальной работы, ее процедурами. Частые выборы обходятся недешево и являются ощутимой нагрузкой на местные бюджеты и налогоплательщиков. Более длительный срок деятельности советов экономичнее с финансовой точки зрения и позволяет его членам не думать постоянно о своем переизбрании, хотя в то же время утрачивает определенные достоинства демократического характера и снижает общий динамизм политического процесса.

В Финляндии коммунальный представительный орган - собрание уполномоченных - избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел. Исполнительным органом коммуны считается, однако, не мэр, а коллегиальный орган - коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных. До 1977 г. председателем правления был коммунальный руководитель, однако затем посты председателя правления и мэра были разделены в целях децентрализации властных полномочий и демократизации коммунальной администрации. Коллегиальные исполнительные органы местных советов функционируют также в Бельгии, Голландии, Швеции, Финляндии, крупных городах Дании.

В странах с континентальной моделью местного управления важную роль в осуществлении надзора за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. Общий административный контроль над местными органами осуществляется центральным правительством или правительством соответствующего субъекта федерации (в лице, как правило, одного или нескольких министров). В Норвегии этими органами ведает министерство по муниципальным делам, во Франции, Италии, Новой Зеландии и ряде других государств - министерство внутренних дел. В местном самоуправлении могут использоваться и комбинированные способы формирования исполнительных органов. В США, например, широкое распространение получила система «совет - управляющий». Система «совет-управляющий» получила распространение и в отдельных (в основном небольших и средних) городах Канады. Институт муниципальных управляющих функционирует также в ряде европейских стран (Германия, Норвегия, Финляндия, Швеция) См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994, С. 16. .

Вывод

Итак, в результате преобразований сложилась свойственная для Швеции, Норвегии и Финляндии система местного самоуправления, для которой характерно сочетание большой самостоятельности муниципальных органов в решении оперативных вопросов и крайне незначительные правовые гарантии, что в некоторой степени роднит их с Великобританией. Но в отличие от английской модели, местная власть в Скандинавских странах значительно больше интегрирована в государственный механизм.

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований - ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы См.: Авраменко Л.Н.Зарубежный опыт организации местного самоуправления // СПб., 2003. .

Местное самоуправление строится, как правило, в соответствии с административно - территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

Основные источники и литература

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466.

2. Авраменко Л.Н.Зарубежный опыт организации местного самоуправления // СПб., 2006.

3. Ачкасов В.А. Особенности местного самоуправления в Финляндии // СПб., 2006. С. 155 - 161.

4. Баглай Н.В. "Конституционное право зарубежных стран", Норма - Инфра М, Москва, 2008.

5. Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Науч. рук. В.А. Виноградов // М., 2008.

6. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты // М.: Спарк, 2002.

7. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография // Москва-Тула: ТИГИМУС, 1997.

8. Ковешников Е.М. Муниципальное право // Норма - Инфра М, Москва, 2006.

9. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Швеции / В. В. Гришин // Сравнительное конституционное обозрение. - 2006.

10. Кокорев Д.А. Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления России с основными моделями местного самоуправления // М., 2002.

11. Ланко Д.А. Децентрализация в политическом процессе (на примере Финляндии) АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических паук Санкт-Петербург, 2001.

12. Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное и региональное управление в Финляндии. 1996.

13. Материалы конференции «Международная практика местного самоуправления».

14. Некоторые вопросы правового регулирования местных финансов в Финляндии // "Финансовая газета. Региональный выпуск", 2008, N 18.

15. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 2007, С. 16.

16. Оуласвирта Л. Коммунальное управление в Финляндии // Москва-Хельсинки, 1999.

17. Сотрудничество муниципальных властей в Швеции / В. В. Гришин // Вестник Российской правовой академии. - 2007.

18. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. С. 106-115.

19. Черкасов А. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира // М., 2006.

20. Чудаков А. Местное самоуправление и управление за рубежом (некоторые вопросы теории) // М., 2006.

Подобные документы

История возникновения и общие принципы устройства системы местного самоуправления в Финляндии, Швеции, Норвегии. Территориально-административное деление изучаемых европейских стран. Обязанности муниципальных органов, порядок формирования местных бюджетов.

курсовая работа , добавлен 27.08.2011


Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.

реферат , добавлен 06.02.2011


Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления. Системы местного самоуправления. Порядок формирования органов местного самоуправления. Компетенция органов местного самоуправления.

реферат , добавлен 31.03.2007


Органы местного самоуправления, порядок их формирования. Понятие "Структура органов местного самоуправления". Выбор организационной схемы муниципального управления. Модель организации муниципальной власти. Формирование представительного органа.

реферат , добавлен 16.01.2011


Формы организации местного самоуправления в зарубежных странах и их особенности. Взаимодействие на местном уровне институтов прямой и представительной демократии. Система гарантий местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления.

методичка , добавлен 11.02.2009


Характеристика скандинавской системы местного самоуправления на примере Норвегии и Дании. Особенности составляющих единиц, их права, обязанности, возможности, законодательная база деятельности. Сравнительный анализ этих систем местного самоуправления.

реферат , добавлен 05.06.2011


Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления и органов местного самоуправления в сфере охраны прав человека. Правовое регулирование муниципальных выборов. Особенности деятельности должностных лиц местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 26.02.2010


Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 12.12.2011


Понятие и юридическая природа правовых актов местного самоуправления. Уставы муниципальных образований как основа их деятельности. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления России в сфере социально-культурного обслуживания населения.

реферат , добавлен 16.05.2016


История возникновения местного самоуправления в России. Организация власти на местах в зарубежных странах. Определения границ и статуса муниципальных образований. Оценка хода реализации реформы местного самоуправления на территории Иркутской области.

Модели и тенденции развития

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития.

Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в Российской Федерации, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентаций, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом - якобы единственно рациональная власть есть власть "избранных" на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, - и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.

Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители*(70).

Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

1) всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);

2) переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов;

3) установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;

4) постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;

5) переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами:

во-первых, основано на представительных началах;

во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера;

в-третьих, ограничено предписаниями закона;

в-четвертых, обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;

в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.

Современные государствоведы единодушны в том, что истоки местного самоуправления восходят к муниципальным реформам XIX в.; при этом отмечают преемственность средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д. Возникновение местных представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму. На начальном этапе своего развития местное самоуправление характеризовалось сильной автономией в отношениях с центральным правительством. Для наших же дней "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством"*(71).

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

высокая степень его автономности;

отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;

сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов*(72).

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:

сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;

жесткая система административного контроля на местах;

бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;

широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.*(73)

Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления*(74).

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства, финансовом положении.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.

Как отметил Г.В. Барабашев, общий принцип производности муниципальных полномочий от власти парламента в Великобритании ("...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом") в США вылился в формулу "муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов". В конституциях подавляющего большинства штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время*(75).

Характеризуя американскую правовую доктрину по отношению к муниципалитетам, Томас Дай пишет: "Местное самоуправление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов штатов. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата, в той мере, в какой органы местного самоуправления собирают налоги, регулируют жизнь населения и обеспечивают осуществление служб, они, в сущности, выполняют функции штата, которые последний делегировал им в конституции или в законе"*(76).

Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.

В США и ФРГ число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).

Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы определялись следующим образом: "Государственное и коммунальное управления должны быть приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать. Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями"*(77). Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым относились: уничтожение "бесперспективных коммун", содействие добровольным ассоциациям общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до 250*(78).

В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов тоже признается одним из острых вопросов внутриполитической ситуации.

Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования: синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Федеральное агентство по образованию Министерства образования и науки Российской федерации

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧЕРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФИСИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ВОЛГО-ВЯТСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет среднего профессионального образования и до вузовской подготовки

КУРСОВАЯ РАБОТА

Зарубежный опыт организации местного самоуправления в Российской Федерации

Специальность: ГМУ

Выполнил: студент

Группы СГШ-117-3

Жданов Семен Александрович

Проверил:

преподаватель Семенчев Н.В.

Нижний Новгород

Введение

Глава 1. Основные модели местного самоуправления

1.1 Англосаксонская модель

1.2 Континентальная модель

Глава 2. Система МСУ в Германии и Японии

2.1 Муниципальное самоуправление в Германии

2.1.1 Структура органов местного самоуправления

2.1.2 Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности

2.1.3 Надзор за деятельностью органов местного самоуправления

2.2 Муниципальное самоуправления в Японии

Глава 3. Сравнительный анализ организации местного самоуправления в Германии и России

Заключение

Список литературы

Введение

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления. Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку. И политики, и ученые согласны в том, что «коммунальная глупость - не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности».

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает становление местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах. Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ.

За рубежом накоплен огромный опыт организации местного самоуправления, и он может быть использован в России.

Целью работы является попытка разобрать зарубежный опыт, рассмотреть основные модели местного самоуправления, сравнить их с действующей в России системой МСУ.

В первой главе дается общая характеристика местного самоуправления рассматривается Европейская Хартия местного самоуправления, на которой строится законодательство, касающееся местного самоуправления в современной Европе, в том числе и в РФ. Подробно исследованы две главенствующие на сегодняшний день модели организации местного самоуправления в мире - англосаксонская и континентальная. Они рассмотрены на примерах, Германии. Проводится сравнительный анализ российской системы местного самоуправления с зарубежными. Разобран также опыт реформ местного самоуправления в странах запада, приведены типичные ошибки, которые совершаются при попытке применить этот опыт в РФ.

Во второй главе разбирается система МСУ в Германии и Японии. При рассмотрении Японии были рассмотрены основные принципы на основании которых построено все МСУ.

В третей главе проведен сравнительный анализ МСУ в России и Германии.

Целью моейработы является провести анализ местного самоуправления зарубежных стран: Германии, Японии.

За дача : На основе данных провести сравнительный анализ местного самоуправления в России и Германии.

Глава 1. Основные модели местного самоуправления

1.1 Англосаксонская модель

Англосаксонская модель распространена в Великобритании,

США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.

Наряду с представительными органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятие отдельных решений.

Контроль за деятельностью местных органов управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма.

Термин же "местное управление" служит для обозначения организации и деятельности местных органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов - на их местный (локальный) характер. В странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции.

Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:

высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра», в США - штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния - государственные дотации.

1.2 Континентальная модель

Распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре.

Ее черты:

сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим.

Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует). В Германии, Австрии, Японии, в некоторых пост социалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем».

Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, - сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право - исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

«сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);

«сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);

«сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);

«сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).

Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными.

Глава 2. Система МСУ в Германии и Японии

2.1 Муниципальное самоуправление в Германии

Федеральный уровень : На этом уровне Основным Законом ФРГ (§§1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. Согласно параграфу 1: “Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе настоящего Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием”.

В соответствии с параграфом 2: “Муниципалитетам должно быть предоставлено гарантированное право разрешать в рамках закона все их местные дела под свою ответственность. Ассоциации муниципалитетов также пользуются правом самостоятельности в рамках их законных полномочий и в соответствии с положениями законодательства”. В 3-м же параграфе “Федеральное правительство гарантирует соответствие конституционного устройства земель основным правам и положениям, изложенным в §§1,2”. Таким образом, на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.

Уровень федеральных земель : Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только в процессе своего становления. Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок в различных землях может значительно отличаться.

В частности, в некоторых федеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель, - обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти.

Таким образом, обязательная в любой системе управления функция контролявыведена на отдельный (специализированный) уровень управления. Средний уровень установлен не во всех федеральных землях. Так, в частности, средний уровень власти установлен в Саксонии, где образовано 3 территориальных подразделения (округа) с центрами в Дрездене, Лейпциге и Чемнитце, и в Тюрингии, где образовано одно территориальное подразделение (округ) с центром в Веймаре.

С определенной долей условности в качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриваться образуемые в некоторых субъектах Федерации территориальные подразделения органов государственной власти субъектов Федерации (например, в Свердловской области).

Таким образом, в соответствии с законодательством ФРГ основное регулирование отношений в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель, т.е. конституциями, законами и иными актами органов государственной власти федеральных земель.

Уровень района и городов районного значения : Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня.

Распределение компетенции (задач) между районами, городами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные рамки работы, которые не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. по принципу “снизу вверх”. Органы власти района формируются по тому же принципу, что и органы самоуправления в городах и сельских общинах.

Населением района избирается крейстаг - главный орган районного самоуправления. Деятельность по решению вопросов местного значения в городах и на территории сельских общин имеет приоритет по отношению к компетенции органов власти районов. Таким образом, в компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин.

Таким образом, районы в Германии скорее являются над муниципальным уровнем, чем нижним “этажом” государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.

Уровень городов и коммун (общин) : Под немецким термином“город” в отношении местного самоуправления (в отличие от термина “город районного значения”) следует понимать относительно небольшой город в статусе базового (нижнего) уровня самоуправления.

Общины интегрированы в государственное административное устройство земель и являются его частью. Территории общин представляют собой нижний уровень государственно-административного устройства.

2.1.1 Структура органов местного самоуправления

Структура местного самоуправления в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти - “законодательной” (представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным единицам (землям). Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах (в положениях об общинах), организационные особенности, отражающие своеобразие структуры, функций и способов избрания руководителей органов управления городами.

Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый “коммунальный парламент”. В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираются жителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Избирателями могут быть жители старше 18 лет, имеющие немецкое гражданство и прожившие в городе (общине) не менее трех месяцев. Кандидаты на выборы в совет обычно выдвигаются различными политическими партиями. В соответствии с Законом о выборах, кандидаты от политических движений должны быть старше 18 лет, прожить в общине не менее шести месяцев, иметь немецкое гражданство не менее года. Число членов совета зависит от численности населения и колеблется в городах Германии от пяти до 93.

Будучи избранными, члены совета обладают свободным мандатом, т.е. исполняют свои обязанности в рамках законов в соответствии с их собственными убеждениями и исключительно в целях общественного процветания. Они не ограничены какой-либо ответственностью, которая уменьшила бы их свободу в принятии решений в качестве членов совета. На первом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его заместители (обербургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности в течение срока полномочий совета. Члены совета выполняют свою работу на общественных началах, но имеют право получать компенсацию расходов в соответствии с их общественными обязанностями и потерей заработка. Заседания совета всегда открыты для публики. Время проведения, место и повестка дня публикуются в форме официального объявления в ежедневных газетах.

Как высший законодательный орган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которых широк и многообразен: общественные расходы, увеличение объемов или расширение сфер деловой активности, получение кредитов, обеспечение безопасности, строительство новых плавательных бассейнов, больниц, центров досуга, домов престарелых, школ и пр. В соответствии с правами, предоставленными общинам, совет осуществляет и свой собственный “бизнес” на основе местного (городского) законодательства. Он также распоряжается использованием средств, выделяемых на поддержание чистоты и порядка в городе, уборку улиц, переработку отходов, водопотребление и водоочистку. Он может принимать решения по руководству городской исполнительной властью (администрацией), отслеживает исполнение своих решений. Для подготовки решений совет может создавать специальные комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов.

Вторым важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителей департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета. Администрация имеет право оспаривать решения, противоречащие закону. В этом случае совет обязан пересмотреть свое решение. При повторном протесте исполнительной власти решение принимается вышестоящими органами управления на уровне земель.

Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент имеет вертикальную структуру. Администрация имеет восемь основных департаментов: 1) общего управления; 2) финансов; 3) безопасности и поддержания порядка; 4) культуры и образования; 5) по делам молодежи; 6) строительства; 7) управления общественными службами; 8) экономики и транспорта.

2.1.2 Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности

Полномочия органов местного самоуправления можно разделить, в зависимости от сферы компетенции, на две группы. К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципального управления при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий.

Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.).

Ко второй группе относится решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны и регистрации военнообязанных.

На выполнение государственных поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих органов. Нечто среднее между задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой выполнение обязательных задач по указанию . К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность - это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюда же относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.

В зависимости от сфер деятельности муниципальных органов их основные полномочия будут в дальнейшем раскрыты по следующим группам:

1) полномочия в сфере финансово-экономической деятельности;

2) полномочия в области охраны общественного порядка;

3) полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);

4) полномочия в социальной сфере.

Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах. Центр германских исследований. Институт Европы РАН. Москва, 2000 Полномочия общин в сфере финансово-экономической деятельности : Местное самоуправление не способно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности. Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия - самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнением соответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет Федерации и земель регулируется ст. 104а Основного закона ФРГ.

Суверенитет общин в финансовых вопросах прямо не вытекает из положений Основного закона. Он является производным от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, и действует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный проект бюджета представительными органами коммун. Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты при условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утверждены государством.

Распределение финансирования между тремя уровнями государственной власти осуществляется в соответствии с принципом германского права - “объем задач определяет размер финансирования”. Обеспечению финансовыми средствами отдельных субъектов управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.

Коммунальные финансы являются основой всего местного самоуправления. В распоряжении органов местной власти находится значительный объем финансовых средств. Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется большим числом задач, непосредственно выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местных органов носит относительный характер, что связано с проведением общефедеральной макроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель. В первую очередь речь идет о поддержке коммунами государственных антициклических мер. Подразумевается, что в периоды экономического подъема коммуны должны сокращать свои инвестиционные расходы, а в условиях спада увеличивать расходы на инвестиции, поддерживать спрос и способствовать экономическому развитию. На практике эффективность коммунальной финансовой политики по преодолению циклов невелика, более того, в периоды неблагоприятной экономической ситуации именно коммуны больше всего страдают от последствий циклических явлений, для борьбы с которыми необходима помощь земель или федерации.

Более успешно общины вовлекаются в региональную и структурную политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного закона), что предполагает, среди прочего, и меры по уменьшению крупных социальных различий в обществе. В ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное “финансовое выравнивание”. Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между Федерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых поступлений между ними. Коммуны распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств. Например, в Гамбурге из каждой полученной в виде налогов марки коммуне остается 19,7 пфеннига. Все остальное уходит на земельный и федеральный уровни.

Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.

Рассмотрим подробнее бюджетную политику органов местного самоуправления, которая складывается в результате финансовой автономии и бюджетного регулирования. Право местных органов власти самостоятельно распределять свои расходы (так называемая компетенция по расходам) представляет собой часть финансовой автономии. За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи бюджета отвечает совет. Он определяет принципы и направления местной политики в сфере доходов и расходов. За административное исполнение бюджета отвечает высшее лицо в администрации: в Северной Германии это руководитель (“директор”) общины, в Южной - бургомистр.

Важной статьей расходов городов и общин является финансирование экономической и социальной инфраструктуры. Особенно велики капитальные затраты местных органов на строительство учреждений здравоохранения, просвещения, жилья, дорог, а также на капиталовложения в развитие местной промышленности. Помимо капитальных велика и доля текущих затрат (на дорожно-транспортное хозяйство, содержание полиции и пожарной службы, больниц и пр.). Особо нужно отметить расходы на регулирование размещения производительных сил. Наконец, быстрыми темпами растут в последние годы расходы на природоохранные мероприятия. Крупной статьей расходов городов, имеющих право выпускать займы, является выплата процентов по кредитам.

Бюджетное хозяйство местной территории, в которое входит планирование, утверждение и исполнение бюджета на текущий бюджетный год, ведется на основе и в рамках пятилетнего финансового плана. Основой финансового плана местных властей является составляемая ими программа инвестиций, определяющая инвестиционные мероприятия и приоритеты. В финансовом плане предполагаемые расходы и возможности их покрытия расписываются по годам. Этот план должен ежегодно продлеваться и уточняться в соответствии с существующей реальностью. Однако планирование местных расходов лишь в незначительной степени определяется самостоятельными решениями местных органов власти. Сегодня их обязанности по расходованию финансовых средств более чем на 90% определяются законами. Большая часть этих средств приходится на оплату персонала. Местные органы могут сами решать, какой штат персонала им нужен, но они не вправе определять размер зарплаты. В широком аспекте финансовая автономия действует лишь в разрезе добровольных полномочий. т.е. главным образом в области культуры и коммунального хозяйства. Расходы же на социальные нужды в значительной мере определяются законами Федерации и земель.

Нормативные акты требуют от органов местного самоуправления, прежде всего, экономии и бережливости. К этому их вынуждает принцип “обязательного минимального финансирования”, являющийся одним из принципов германского права. Местные органы власти должны также учитывать требования сбалансированности экономики в целом, т.е. поддержания определенного уровня цен и высокой степени занятости при постоянном экономическом росте. Контрольные меры, касающиеся выполнения законодательных предписаний на этот счет, могут серьезно корректировать полномочия местных органов по расходованию средств. Особенно жесткий контроль устанавливается за использованием целевых субсидий.

Что касается доходной части местных бюджетов, то она может исполняться двумя способами. Во-первых, государство открывает местным органам источники самофинансирования. Они имеют право взимать собственные платежи (налоги, всевозможные сборы, взносы, штрафы, пошлины), брать в ограниченных пределах кредиты, а также получать доходы от своего имущества и коммерческой деятельности. Во-вторых, при необходимости федеральный центр и земли тоже участвуют в финансировании общин.

Полномочия местных органов власти в области нового строительства, коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Эти полномочия охватывают строительство, развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов, соблюдение законодательства по охране природы, борьбу с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда позволяют им обеспечить нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера - это главная функция местных властей, выполнения которой ждут от них люди.

В таком густонаселенном индустриальном государстве, как ФРГ, возможность использовать землю под строительство является важным компонентом гарантии частной собственности. Сооружение, перестройка и изменение формы пользования строением допустимы лишь тогда, когда застройщик имеет разрешение на строительство, выданное соответствующим органом строительного надзора. Органы местной власти, общины могут с помощью планов общей застройки, издаваемых в форме уставов, регулировать использование земли в строительных и прочих целях в интересах общества и социально приемлемого подхода к землепользованию. Издание планов застройки общины осуществляют под собственную ответственность, что является одним из главных элементов гарантии коммунального самоуправления. В задачи коммунального градостроительного планирования входит подготовка плана использования территории, который охватывает всю территории общины и представляет собой план, в общих чертах отличающийся от плана застройки; последний является подробным, нормативным планом определенной части территории общины. План использования территории должен утверждаться органом государственного надзора, тогда как о планах застройки должна лишь регулярно даваться информация. Такой пример ограничения государственного надзора свидетельствует о самостоятельности коммунального самоуправления.

В то же время, очевидно, что для гармоничного и упорядоченного развития больших территорий коммунальное градостроительное планирование должно согласовываться с планированием территорий за пределами данной общины.

Выполнение этого требования обеспечивается путем согласованного между Федерацией и землями планирования в сфере землеустройства. Этой цели служит федеральный закон о планировании расселения и землепользования, который формулирует ряд общих целей, направленных на достижение равновесия между промышленными центрами и сельскими районами, и должен обеспечить сбалансированность социально-экономической структуры. Федеральная программа планирования расселения и землепользования содержит положения по координации соответствующих мер. На основе этого документа земли разрабатывают для своей территории соответственно земельные программы планирования расселения и землепользования и планы развития земель.

Данный пример наглядно демонстрирует многообразие форм взаимодействия центра, земель и общин в вопросах территориального планирования и застройки. Если гражданин изъявляет желание получить разрешение на строительство, то в действие приходит управленческий механизм данной земли и включается ее нижняя инстанция по строительному надзору, применяющая земельное строительное законодательство, а также основополагающие предписания федерального закона о строительстве, в котором четко определены критерии допустимости строительства с точки зрения градостроительного планирования.

Полномочия в социальной сфере : В данном случае имеется в виду помощь неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе.

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000 2.1.3 Надзор за деятельностью органов местного самоуправления

Орган надзора федеральной земли за местным самоуправлением должен контролировать, чтобы общины выполняли свои задачи в интересах общественного блага. Одновременно он призван и защищать их права. Орган надзора за местным самоуправлением делится на общий надзор за местным самоуправлением и специальный надзор по государственным делам, которые переданы общинам.

В области добровольных задач общины подлежат общему надзору, который должен ограничиваться лишь проверкой на правомерность. В области обязательных задач для выполнения указаний существует как правовой, так и профессиональный надзор. В области исполнения заданий государство производит неограниченный надзор за правомерностью и целесообразностью действий местного самоуправления. Органами надзора окружного подчинения являются окружной директор или окружной советник. Высшей надзорной инстанцией является министр внутренних дел.

При общем надзоре различают превентивный и последующий методы контроля. Превентивными являются получение санкции, консультация и право органа надзора на получение в любое время нужной информации. К последующему контролю относятся право опротестовать и отменить решение, право отдать распоряжение и в случае отказа его выполнить - право заменить работников.

За выполнением бюджета общины производится регулярный контроль, включающий проверку годовых отчетов с сообщением результатов проверки. Назначение комиссара, а также роспуск органа местного самоуправления - это крайние меры надзора, которые применяются, если представительное собрание отказывается принимать необходимые решения. Мероприятие общего надзора община может обжаловать в административном суде. Здесь принципом является то, что орган надзора имеет право действовать лишь в интересах общественного блага, но не для проведения интересов отдельного гражданина.

Подробное рассмотрение всех направлений деятельности местных органов власти ФРГ позволяет подвести итоги по проблеме их взаимоотношений с центром и с землями.

Перед общинами открывается широкое поле деятельности в рамках полномочий, принимаемых местными “законодательными” органами. В определенной мере эта деятельность обеспечивается самофинансированием. Вместе с тем для ФРГ характерна большая гармонизация деятельности трех ступеней управления.

Общины являются органами опосредованного государственного управления. На них лежит обязанность по соблюдению федеральных и земельных законов, и в этой части их деятельность подлежитгосударственному надзору.

2. 2 Муниципальное самоуправления в Японии

Муниципальные системы зарубежных стран Введение нового основного закона придало новые формы местным органам власти. Прежняя система местного управления, созданная в XIX веке по прусским образцам, отличалась крайним бюрократизмом. Все исполнительные органы местной администрации были подчинены министерству внутренних дел, весьма жёстко контролировавшему их деятельность. Губернаторы префектур и другие крупные чиновники администрации назначались по приказу центра, избиравшиеся населением муниципальные собрания обладали лишь совещательными функциями. Конституция Мэйдзи не содержала вообще никаких упоминаний об организации местной системы управления, оставляя её целиком на произвол императорской власти. Конституция 1947 года, в отличие от предыдущей, содержит специальную главу VIII о местных органах власти. Основным положением является принцип «местной автономии». При органах местной администрации в соответствии с законом учреждаются Собрания в качестве совещательного органа. Главные должностные лица органов местной администрации, члены их Собраний и другие местные должностные лица, которые определены законом, избираются населением, проживающим на территории соответствующих органов местной администрации, путем прямых выборов. Ст. 94 предоставляет «местным общинам» право самостоятельно распоряжаться принадлежащим им имуществом, решать административные вопросы и издавать свои постановления в соответствии с существующими законами. Конституция содержит также оговорку, что ни один закон, относящийся к «местной общине», не может быть издан парламентом без согласия этой общины. Эти положения, устанавливающие новый статут местных органов власти, реорганизовали систему управления префектурами по типу американских штатов Местное самоуправление в Японии осуществляется на двух уровнях: префектуры и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная компетенция; вмешательство со стороны каких-либо других уровней и государства не допускается, а если и допускается, то только через суд. Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах:

· формализация принципа разделения властей на всех уровнях;

· выборность высшего должностного лица (Мэр, Префект) и представительного органа;

· сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных рычагов управления выборного должностного лица;

· установление единообразной структуры местного самоуправления;

· местные автономии;

· выборности всех должностных лиц местного самоуправления;

· право местных органов публичной власти по управлению своим имуществом;

· издание своих постановлений в пределах законов и др.

Как было сказано выше, в стране существует двухзвенная иерархическая система территориально-административных образований: верхнее звено образуют префектуры, нижнее -- муниципалитеты, к которым относятся города, поселки, сельские общины. В стране 47 префектур (43 обычные префектуры, префектура Токийского столичного округа, входящие в неё две столичные префектуры -- Осака и Киото, и остров Хоккайдо образующий провинцию, разделенную на округа). Муниципалитетов более 3200.

Правовое положение всех административных единиц, включая столичный округ, одинаково. Токийский столичный округ делится на 23 городских района (в них есть избираемые советы и главы районов, о которых более подробно будет сказано ниже), причём в него входят также города, посёлки и деревни, примыкающие к Токио -- официально весь этот мегаполис называется «Большой Токио».

Наряду со столичным округом другие крупные города (с населением более 1-го миллиона человек) также имеют внутригородские районы, но в этих районах нет самоуправления: главы их исполнительных органов назначаются мэрами городов, не избираются и районные представительные органы. Существуют также специальные округа: финансово-промышленные, корпорации регионального развития и т.д. Их органы, избираемые и делегируемые, занимаются в основном координирующей деятельностью. Положения об организации власти на местах по принципу самоуправления (местной автономии) были сформулированы не только в восьмой главе конституции, но и в Законе о местном самоуправлении от 16 апреля 1947 г., который конкретизировал применение конституционных положений. В течение последующего десятилетия был разработан и принят целый ряд специальных законов, обеспечивших и закрепивших дальнейшее развертывание системы местного самоуправления. В результате она приняла форму, сохраняющуюся до настоящего времени, хотя и позже законы корректировались, отражая изменения в стране.

Основными звеньями местной законодательной власти являются префектурные, городские, поселковые и деревенские собрания (советы). Их количественный состав зависит от численности населения соответствующих административных единиц.

В совете префектуры может быть максимум 120 депутатов (как профессиональных, так и не освобождённых, т.е. таких, которые совмещают депутатскую деятельность с другой работой), в городах и деревнях от 12 до 30. Такие депутаты не имеют иммунитета. Они получают жалованье из муниципального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел (например, ежегодные доплаты на исследовательскую работу по вопросам местного самоуправления и на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы в размере 380 тысяч йен Около 4 тысяч долларов США.)

Собрания возглавляются председателями. Руководство исполнительной властью в органах местного самоуправления осуществляют: в префектурах -- губернаторы, в городах -- мэры, в поселках и деревнях -- старосты. Губернаторы и мэры рассматриваются в качестве органов самоуправления, но в то же время и в качестве органов государства, поскольку ряд функций делегирован им центральными органами. Местные собрания (префектуальные, городские, деревенские) и главы администраций (губернаторы, мэры, старосты) избираются непосредственно населением на 4 года. В компетенцию этих должностных лиц входит созыв собраний на очередные и внеочередные сессии.

Кроме того, они имеют право вето по отношению к решениям собраний (которое, однако, преодолевается вторичным принятием решения собранием, квалифицированным большинством, составляющим 2/3 голосов от общего числа голосов депутатов собрания) и право досрочного роспуска собраний (но с обязательным назначением даты выборов в новое собрание). Префекты могут быть досрочно смещены премьер-министром, а мэр города и староста деревни -- префектом. Высшие должностные лица общей компетенции имеют право приостанавливать исполнение актов центральных органов управления (но не правительства) на своей территории. Исполнительные полномочия на местах принадлежат специальным постоянным комиссиям местных собраний.

Члены этих комиссий избираются собраниями или назначаются главой администрации с согласия собрания. За деятельностью органов местного самоуправления и управления осуществляется жесткий прямой контроль центральных ведомств. В мелких общинах советы не избираются, там созываются Собрания избирателей (фактически -- жителей). В выборах местных органов власти имеют право участвовать лица, достигшие 20 лет и проживающие в данной местности не менее трех месяцев. Голосуя, избиратель не ставит отметок в бюллетене, а сам вписывает имена кандидатов в бланк, выбирая их из общего списка баллотирующихся кандидатов. Кандидатами в члены местных собраний могут выдвигаться лица, достигшие 25 лет, в губернаторы, мэры и старосты -- 35 лет. Причём, хотя индивидуальные кандидаты и избираются по мажоритарной системе относительного большинства, но всё же для избрания им необходимо получить определённый минимум голосов, а именно -- не менее? от общего числа голосов, признанных действительными. Также закон о местном самоуправлении предусматривает ещё несколько довольно специфических форм прямой демократии для участия избирателей в управлении административно-территориальными единицами:

1. Пятая часть избирателей вправе требовать, чтобы глава местной администрации (губернатор, мэр, староста) обратился в местный представительный орган (собрание, совет) с просьбой принять или, наоборот, отвергнуть какое-либо (за исключением вопросов налогообложения и финансов). Глава местной администрации должен для этого созвать собрание (совет) на сессию в течение 20-ти дней.

2. Если должностное лицо, по мнению избирателей, плохо выполняет свои обязанности, пятая часть избирателей может потребовать от главы исполнительной власти данной административно-территориальной единицы обеспечить выполнение данным должностным лицом своих обязанностей.

3. Не менее трети избирателей могут обратиться в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания. Проводится голосование, и собрание распускается, если за это проголосовало простое большинство участвующих в голосовании местных жителей. Главы администраций и другие местные выборные должностные лица могут быть отозваны в таком же порядке. Но отзыв возможен не ранее чем через год после их избрания и вступления в должность. Однако исследования показывают, что на голосование японских избирателей основное влияние оказывают не политические пристрастия, а чувства признательности, родства, иные неформальные связи. Часто места предыдущих депутатов и иных должностных лиц переходят к их родственникам, за которых голосуют избиратели. Часто голосования на выборах глав местных администраций даже не проводится, так как нет соперничающих кандидатов (просто один конкретный кандидат объявляется избранным без голосования). Местным собраниям принадлежит право на принятие постановлений по всем вопросам, не входящим в ведение государства, в том числе по вопросам нормативных актов местного значения, в которых могут предусматриваться и уголовные наказания за их нарушение.

Сюда же можно отнести утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, важнейшие вопросы распоряжения местным имуществом и т.д. Закон предоставляет местным собраниям право на осуществление контрольных функций в отношении исполнительных органов, например, на проверку документации и получение необходимых отчетов глав и других должностных лиц местной администрации.

Местное собрание в определенном порядке может оспорить решение, принятое главой местной исполнительной власти. Более того, оно может выразить ему недоверие принятием резолюции большинством в три четверти голосов при присутствии не менее двух третей членов собрания. В этом случае глава местной исполнительной власти должен уйти в отставку либо воспользоваться предоставленным ему правом распустить собрание и назначить выборы его нового состава. Однако если новое собрание на первом своем заседании подтвердит высказанное недоверие, это решение будет окончательным.

На органы местного самоуправления возлагается самостоятельное решение чрезвычайно широкого круга задач. Они должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, заботиться о создании и поддержании в хорошем состоянии необходимой для жизнедеятельности инфраструктуры (дороги, реки, каналы, жилищное строительство, городское хозяйство, охрана окружающей среды и т.п.), заниматься вопросами начального и среднего образования, здравоохранения, содействовать местному предпринимательству (прежде всего мелкому и среднему), поддерживать сельскохозяйственное производство, регулировать трудовые отношения, обеспечивать безопасность жизни и сохранность имущества граждан. Подавляющую часть этих задач выполняют города, поселки, деревни. Префектура как высшее звено местного самоуправления главным образом координирует деятельность муниципалитетов на своей территории и выполняет работы, выходящие за пределы их полномочий. Особенностью является то, что наиболее крупные города могут специальным правительственным указом получать повышенный статус, близкий по полномочиям к префектурам (таких городов 12).

Подобные документы

Характеристика, принципы, модели и опыт местного самоуправления в зарубежных странах. Европейская Хартия местного самоуправления. Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и континентальной модели местного самоуправления на примере Германии и США.

дипломная работа , добавлен 22.05.2009


Изучение организационных форм реализации местного самоуправления, существующих в Западной Европе. Описания особенностей англосаксонской, континентальной и германской моделей местного самоуправления. Анализ основных полномочий на разных властных уровнях.

контрольная работа , добавлен 20.10.2013


Структура, функции и формы местного государственного управления и самоуправления в Казахстане. Зарубежный опыт организации и развития местного самоуправления. Современное состояние и направления совершенствования местного самоуправления в Республике.

курсовая работа , добавлен 04.03.2014


Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.

дипломная работа , добавлен 13.10.2011


Изучение законодательной основы местного самоуправления в Российской Федерации. Организационно-экономическая характеристика муниципального образования "Кореневский район". Оценка и перспективы государственной политики в системе местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 13.11.2014


Понятие местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти. Функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании.

контрольная работа , добавлен 26.06.2012


Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.

дипломная работа , добавлен 26.09.2010


курсовая работа , добавлен 19.10.2012


Теоретический анализ основ местного самоуправления в Российской Федерации: сущность, значение, принципы, задачи. Изучение нормативно-правовой основы местного самоуправления. Система управления муниципального образования Высоковского сельского поселения.

дипломная работа , добавлен 31.05.2010


Исторический путь местного самоуправления Российской Федерации. Органы местного самоуправления, предметы их ведения и полномочия. Проведение референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления граждан через выборные органы местного самоуправления.