Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления^ их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.
Согласно ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют:
1) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
2) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
3) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;
4) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности,
относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией я 1998 г. и б соответствии со ст. 15 Конституции РФ, ставшая частью нашей правовой системы).
Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наряду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечивает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.
Согласно Европейской хартии местного самоуправления право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми государствами - членами Совета Европы (включая и Россию ~ члена Совета Европы).
Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). Закрепляемые Конституцией РФ основы конституционного строя России как демократического государства {включая и принцип местною самоуправления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.
Поэтому разработка и принятие конституции любого современного демократического государства должны осуществляться с учетом международных обязательств данного государства, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. При этом надо учитывать следующее: международные договоры Российской Федерации имеют приоритет перед законами, а не перед Конституцией (ст. 15 Конституции РФ). Вместе с тем Федеральный закон 1995 п «О международных договорах» устанавливает, что если международный договор содержит правила» требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст. 22).
Признавая всю правовую и политическую значимость Европейской хартии местного самоуправления для утверждения и развития принципов самоуправления в нашей стране, необходимо учитывать и правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросу о соотношении Хартии и Конституции РФ, федеральных законов. В своем постановлении от 30 ноября 2000 г., касаясь этого вопроса, Конституционный Суд РФ констатировал, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами
России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления .
В развитии правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить четыре периода: 1) с 1990-1991 гг. по октябрь - декабрь 1993 г.; 2) с октября - декабря 1993 г. по сентябрь
1995 г.; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до принятия и вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г., который знаменует новый (четвертый) период развития правовой основы местного самоуправления, продолжающийся по настоящее время. Вступление данного Закона в силу в полном объеме было перенесено на 1 января 2009 г., с тем чтобы в период между датой его принятия и датой вступления в силу в полном объеме был осуществлен ряд переходных (подготовительных) мероприятии, направленных на создание организационно-территориальных, финансово-экономических и правовых предпосылок необходимых для реализации всех положений Закона, для реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Первый период связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990-1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»). Соответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Конституцию РСФСР.
Закон СССР об общих началах местного самоуправления определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории охраны окружающей среды. Он устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.
Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.
В качестве основы местного хозяйства Закон закрепил коммунальную собственность, Предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления. Союзные и автономные республики должны были разработать и придать собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление.
Закон РСФСР о местном самоуправлении определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов честного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик б составе Российской Федерации,
Российский закон в отличие от союзного ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.
Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный - понятие «коммунальная собственность». Местное самоуправление в соответствии с ним осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, т. е. в границах административно-территориальных единиц.
Закон предусматривал принятие республиками в составе Российской Федерации законов о местном самоуправлении данных республик, а также принятие районными, городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории.
Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов, Глава местной администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Закон закрепил подотчетность местной администрации соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительным к распорядительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодательствуй решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недействительными судом, Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов.
Таким образом, российский закон предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправлении, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных: Советов.
В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы; от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации» и от 15 апреля 1993 п «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправлениям . Однако они не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления.
Выборы глав местной администрации должны были состояться й ноябре 1991 г, В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и принятым на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. «О порядке назначения глав администраций^ главы местной администрации назначались соответствующим главой вышестоящей администрации. 1 апреля 1993 г, был принят Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской районной в городе, поселковой и сельской администраций» . Он, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР «О выборах главы администрации».
Невыполненными оказались и многие важные законодательные положения, касающиеся бюджетных прав местного самоуправления, например ст. 9 Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», предусматривающая, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета.
Порядок проведения выборов в местные Советы регулировался Законом РСФСР от 27 октября 1989 п «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» , принятым еще до перехода местных органов власти на принципы самоуправления.
На его основе в 1990 г. на пятилетний срок были избраны местные Советы, которые в соответствии с Законом о местном самоуправлении 1з РСФСР получили статус представительных органов местного самоуправления. Правовое положение депутатов этих органов регулировалось Законом РСФСР от 30 октября 1990 г, Ю статусе народного депутата местного Совета народных депутатов».
Закон о местном самоуправлении в РСФСР подробно регламентировал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и местной администрации. Из нынешних субъектов Федерации лишь республик в составе Российской Федерации имели: право принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления (законы о местном самоуправлении, о местном референдуме о выборах местных Советов). Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа 1 согласно ст. 9 Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимая меры по сбалансированию местных бюджетов, решая предусмотренные Законом вопросы административно-территориального деления, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе и т. д. Однако они не могли принимать решения, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.
31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции РФ, Договор относил установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции и в соответствие с федеральным законодательством. За республиками в составе Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.
Втором период развития правовой основы местного самоуправления связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР *0 местном самоуправлении в РСФСР».
Правовой основой реформирования местного самоуправления послужили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом
от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» , указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации* и от 26 октября 1993 г. № 1760 *0 реформе местного самоуправления в Российской Федерации» деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993 г.
Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации.
Указом от 26 октября 1993 г. № 1760 было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Были также утверждены Основные положений о выборах з органы местного самоуправления . Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных Основных положений.
В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. Президентом РФ был издан Указ «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» , в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.
22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ № 2265 «О гарантиях местного самоуправления» , который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. В нем предусматривалось, в частности, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации может быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления. Кроме того, признавались недействующими статьи главы второй Закона РСФСР о местном самоуправлении, регулирующие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР».
Процесс реформирования местного самоуправления изменил основы организации местного самоуправления. Прежде всего надо отметить, что существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления, По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.
Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению.
Вместе с тем надо иметь в виду, что упомянутые указы по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конституции РФ (вступила в силу 25 декабря 1993 г. - со дня официального ее опубликования).
Государственная Дума Федерального Собрания РФ в своем постановлении от 10 июня 1994 г «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации» отметила, что данные указы сыграли известную роль в формировании правовой основы местного самоуправления. Вместе с тем в них содержатся положения, не соответствующие Конституции РФ, ограничивающие конституционные права населения на местное самоуправление. Данными нормативными правовыми актами указывалось в постановлении, не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. Констатировалось также, что не выполнен Указ Президента РФ от 21 марта 1994 п «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» в части приведения актов Президента и Правительства РФ в соответствие с федеральной Конституцией.
Складывалась, таким образом, ситуация, когда формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления. Это положение усугублялось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении.
Его разработка началась в 1994 г. Правительство во исполнение плана первоочередных мер по реализации первого Послания Президента РФ Федеральному Собранию подготовило проект федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. В декабре 1994 г. он был внесен Президентом РФ в Государственную Думу
Еще дна варианта проекта были разработаны депутатами Государственной Думы. Они обсуждались на Всероссийском совещании по вопроса м реализации конституционных положений о местном самоуправлении й организации государственной власти в субъектах Федерации. На нем, в частности, отмечалось, что недостатками вариантов проекта закона является то, что «некоторые положения чрезмерно детализированы, что в общем-то должно быть предметом законодательства самих субъектов Федерации. Не бесспорна предлагаемая разработчиками схема административно-территориального устройства субъектов Федерации, что, как известно, относится к их исключительной компетенции» .
В принятом Законе об общих принципах организации местного самоуправления нашли отражение, по существу, положения из всех трех вариантов проекта закона: он явился своеобразным компромиссом, хотя за основу Государственной Думой был принят один из депутатских проектов.
Третий период развития правовой основы местного самоуправления связан с принятием Федерального закона * Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995 г. - со дня своего официального опубликования - вступил в силу. Начался новый этап в развитии правовой основы местного самоуправления.
Статья 55 Федерального закона установила, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения юс в соответствие сданным Законом применяются в части, не противоречащей ему. Закон также сохранил действие ст. 49-76 {закрепляющих полномочия местной администрации) и ст. 80-86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) Закона РСФСР о местном самоуправлении, которые применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и данному Закону, и действуют до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований, а также законов о регулировании осуществления местного самоуправления в формах, предусмотренных ст. 24 и 27 Федерального закона. В этих статьях содержатся положения о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формах участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Федеральный закон предусмотрел возможность временного регулирования отдельных отношений. Так, согласно ст., 57 впредь до принятия субъектами Федерации соответствующих законов вопросы, подлежащие регулированию ими, могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и данным Законом, за исключением вопросов, указанных в п. 1, 2 ст. 56,
Федеральный закон установил трехмесячный срок для приведения правовых актов субъектов Федерации в соответствие с ним.
В свое время Государственная Дума, давая оценку нормативным правовым актам субъектов Федерации, принятым после октября 1993 г., в постановлении от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации» отмечала, что и ряде конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления имеются несоответствия положениям Конституции РФ. С принятием Федерального закона эта проблема приобрела еще большую остроту.
Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержал требование, согласно которому Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты:
федеральных законов, обеспечивающие приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с данным Законом;
законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;
законодательных актов, устанавливающие ответственность* в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление* включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
В ст. 58 Закона был установлен срок проведения этих выборов: не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу Закона (т. е. до 1 марта 1996 г.). Однако 17 сентября 1995 г. Президент РФ издал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», в котором признал необходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в декабре 1996 г. Основанием для переноса срока выборов послужили, по мнению Президента, «незавершенность процесса формирования в ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления и отсутствие федерального законодательства о формировании финансовой и материальной базы местного самоуправления. Данные положения Указа вступили в противоречие с Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с п. 2 ст. 59 Закона 1 марта 1996 г. истекали сроки полномочий глав местных администраций (глав местного самоуправления), назначенных на должность государственными должностными лицами, органами государственной власти, а так же
в ином порядке, чем это предусмотрено Законом. В разъяснении Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ от 25 марта 1995 г. «О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивалось, что продление сроков полномочий, названных выше лиц юридически возможно только после внесения соответствующих изменений б Федеральный закон. Б связи с этим применение Указа Президента РФ от 17 сентября 1995 г., устанавливающего сроки проведения муниципальных выборов, по мнению Комитета, недопустимо. Согласно ч. 1 ст. 90 Конституции РФ указы Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Определение же Указом Президента сроков выборов в органы местного самоуправления (в декабре 1996 г.) противоречило упомянутому Закону (п. 1 ст. 58). Соответствующие изменения, предусматривающие новые сроки проведения муниципальных выборов, были внесены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .
Вопрос о сроках проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в связи с запросами Президента РФ и главы Республики Коми о проверке конституционности указанных положений Федерального закона.
Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд, полагали, что определение сроков выборов в органы местного самоуправления не относится к общим принципам организации местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации н ее субъектов, и, следовательно, данный вопрос не должен решаться в федеральном законе, По мнению главы Республики Коми, данный вопрос находится в компетенции субъектов Федерации, а по мнению Президента РФ -- входит в сферу полномочий местного самоуправления.
Конституционный Суд РФ, рассмотрев запросы, пришел к выводу, что действия оспариваемых положений Закона рассчитаны только на переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны упорядочить процесс ее формирования и не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправления. Поэтому определение в Федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает права органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления назначить конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные временные рамки. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления 1 .
В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который призван обеспечить проведение муниципальных выборов, в случаях если: а) законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; б) не принят устав муниципального образования; в) отсутствует вы борный представительный орган местного самоуправления, а также в других случаях, затрудняющих проведение муниципальных выборов. Законом установлено право суда назначать по заявлению прокурора, или жалобе граждан, или жалобам общественных объединений дату муниципальных выборов, если они не проводятся в срок, предусмотренный заключительными и переходными положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации закреплено общее правило: в случаях если уполномоченные на то органы, должностные лица, избирательные комиссии не назначают в установленный срок выборов, в том числе муниципальных, выборы по заявлениям избирателей» избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются судом общей юрисдикции.
Основные задачи в области формирования и развития правовой основы с учетом положений Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления были определены в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г, № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», а также в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г
Правовая основа местного самоуправления - совокупность правовых гарантий, механизмов и средств реализации гражданами права на местное самоуправление , установленных законодательными актами федеральных органов государственной власти , органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления . Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ , федеральные законы , конституции (уставы), законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований , нормативные акты органов местного самоуправления, регулирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления на территории РФ. Правовая основа местного самоуправления имеет трехуровневый характер.
Правовые основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны государства , а также создавать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне власти .
Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В ст. 7 данного ФЗ раскрывается содержание понятия «законодательная основа местного самоуправления». Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Нормативно-правовые положения указанного ФЗ в равной мере распространяются на республики , края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права , не могут противоречить Конституции РФ и данному ФЗ, не должны ограничивать гарантированные этими нормативными актами права местного самоуправления. В случае же противоречия применяются конституционные нормы и нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В процессе законодательного регулирования вопросов местного самоуправления органам местного самоуправления необходимо исходить из следующих направлений правотворческой деятельности:
- проводить обязательную юридическую экспертизу нормативного акта представительного органа государственной власти субъекта РФ либо органа местного самоуправления на предмет соответствия его норм высшим законодательным актам международного уровня, Конституции РФ и федеральным законам;
- представительные органы государственной власти субъектов РФ либо органы местного самоуправления должны принимать нормативно-правовые акты только в тех случаях, когда нормы федерального (регионального) законодательства требуют детализации;
- представительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе принимать нормативно-правовые акты только по тем вопросам, которые отнесены к их ведению (совместному ведению РФ и субъектов РФ).
Лекция 3: «Основы местного самоуправления»
3.2. Правовая основа местного самоуправления
Правовую основу местного самоуправления составляют: - Европейская хартия о местном самоуправлении, - Конституция Российской Федерации,
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
Другие федеральные законы;
Конституции, уставы субъектов Российской Федерации, - законы субъектов Российской Федерации,
Уставы муниципальных образований,
Другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Одной из наиболее глубоких и стабильных основ местного самоуправления является Конституция Российской Федерации. Именно в Конституции впервые закреплены исходные начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.
Конституцией РФ утверждены местное самоуправление как одна из форм осуществления народовластия, признание и гарантированность местного самоуправления, обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, определение форм местного самоуправления, обязательный учет исторических и иных местных традиций, государственная гарантия и судебная защита местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации Федеральный закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления и т.д.
Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование местного самоуправления: принимают, например, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе.
Устав муниципального образования:
1) обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Единственное требование - обязательное наличие выборного органа;
2) принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава);
3) по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов;
4) служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования.
Устав является источником права и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Действующим законодательством предусмотрены различные случаи принятия уставов как одной из форм нормативно-правовых актов, призванных: урегулировать организацию и порядок деятельности в определенной сфере государственного управления (Устав железных дорог, например). Устав как особый вид нормативно-правовых актов характеризуется тем, что призван закрепить организацию, устройство той или иной социальной системы, установить правовые основы ее функционирования, т.е. закрепить правовой статус.
Характеристика устава как акта местного нормотворчества:
1) устав муниципального образования обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Единственное требование, предъявляемое законодательством, - обязательное наличие выборного органа;
2) устав муниципального образования принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава);
3) по предмету своего регулирования устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов;
4) служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. В этом плане можно рассматривать и системообразующие функции устава.
Устав муниципального образования как раз и призван закрепить, установить организацию, устройство этих системных компонентов в их единстве и взаимосвязи. К системным компонентам относятся: население муниципального образования, территория со всеми ее природно-географическими, хозяйственно-экономическими и другими характеристиками, структура и организация власти и управления.
Такой подход вытекает и из требований действующего законодательства о местном самоуправлении, в том числе из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». В нем определяется перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны быть закреплены в уставе:
Границы и состав территории муниципального образования;
Вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
Формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
Структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
Наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления;
Срок полномочий депутатов представительных органов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;
Основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
Порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
Статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
Гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
Условия и порядок организации муниципальной службы;
Экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
Вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций.
Между тем указанный перечень, являясь обязательным, не является закрытым. В уставе муниципального образования могут быть прописаны другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Принятый устав подлежит официальному опубликованию, только после этого он вступает в силу. Но условием вступления в силу является, кроме того, его государственная регистрация в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Смысл государственной регистрации заключается в том, чтобы проверить, соответствует ли устав законодательству России и субъекта Федерации, а также соблюдена ли процедура его принятия.
Как правило, регистрация устава муниципального образования проводится управлением юстиции субъекта Федерации. В некоторых субъектах Федерации уставы регистрируют законодательные (представительные) органы власти субъекта Федерации (в Самарской, Томской областях и др.). Основанием для отказа в государственной регистрации может быть только противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами в судебном порядке.
Предыдущая |
Введение.
Система местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. На этапе реформирования местного самоуправления невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Полноценное развитие законодательства о местном самоуправлении является залогом развития демократии в нашей стране, создания правового государства. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права – это Муниципальное право РФ, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления. Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. Оно регулирует:
· Выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;
· Управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;
·Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;
· Реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.
Местное самоуправление в РФ функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на каждом из этих уровней.
Целью этой работы является рассмотреть правовые основы местного самоуправления, раскрыть основные положения Конституции РФ, Федеральных законов, актов субъектов РФ и нормативно правовых актов, принимаемых в системе местного самоуправления.
1.Понятие правовой основы местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления. Система нормативных правовых актов и нормы местного самоуправления имеют следующие внутренние структуры. Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы:
Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция РФ, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и другие Федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления Конституционного Суда РФ также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов РФ. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ.
Третью группу, составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законом. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом. Законы издаются Федеральным собранием РФ, законодательными органами РФ.
Главное место в системе законов занимает Конституция РФ, на основе которой принимаются Федеральные законы, законы субъектов РФ, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Это значит, что нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, и иными федеральными органами должны соответствовать Конституции РФ и действующим Федеральным законом. Такое соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться в субъектах РФ. Кроме этого, все законы и подзаконные акты субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым президентом РФ и правительством РФ. При этом акты президента и правительства не входят в противоречие с Конституцией РФ и Федеральным Законом. Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующие отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства. Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, указанным законом, и другими Федеральными законами, конституции, уставами субъектов РФ, законами субъектов РФ. Закон устанавливает норму подчиненности нормативных актов субъектов РФ. Часть 2 статьи 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Законом». В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности остальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией РФ и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это значит, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить Конституции РФ, и названному федеральному закону. Конституция РФ и названный Федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов государственной власти в области местного самоуправления. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции РФ, Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» применяются положения Конституции РФ. Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления. В-третьих , нормативные правовые акты подразделяются на специальные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Специальными законами являются, например:
1. Федеральный Закон № 154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,
2. Федеральный Закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»,
3.Федеральный Закон № 138 от 26.11.96г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»,
4.Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в РФ», законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собственности и другие.
Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции РФ, в ряде Федеральных законов, Конституциях и уставах субъектов РФ, а также в отдельных законах субъектов РФ, не имеющие специального предназначения. К таким законам можно отнести:
Закон РФ № 21118-1 от 27.12.97 г. «Об основах налоговой системы в РФ»,
Закон РСФСР 2056-1 от 18.12.91г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»,
Закон РФ 2395-1 от 21.02.92 г. «О недрах»,
Закон РФ № 3266-1 от 10.07.92 г. «Об образовании» и другие...
2. Нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении.
Важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Конституции РФ местного самоуправления признается и гарантируется в РФ. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления в соответствии со ст. 72 отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. Глава 8 Конституции РФ целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и Федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти. Часть вторая статьи 3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепляет наличие муниципальной собственности у муниципальных образований, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности. Местное самоуправление имеет свои полномочия. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления. Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащие в главе первой Конституции РФ об основах Конституционного строя в РФ. Не менее важными являются нормы, установленные в главе 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина. Согласно статье 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправления с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы. Далее в статье 32 ч. 2 Конституции РФ за гражданами РФ закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Все граждане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Данная норма Конституции РФ определяет формы прямого волеизъявления граждан и осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления. Статья 33 Конституции РФ вводит элемент открытости деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части 2 этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции РФ. В части 1названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления. Часть вторая статьи 131 Конституции РФ расширяет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Для осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы. Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и Федеральными законами. Конституция РФ содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят открытый характер. Это означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов РФ и другие нормативные правовые акты. Из всего этого можно сделать вывод, что Конституция РФ, является основным законом общества и государства. Конституция РФ установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты. При этом нормы Конституции РФ подразделяются на нормы.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Новый Юрист, 1998, стр. 143..
Правовая основа местного самоуправления - это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов А.М., Лимонова Н.А. Муниципальное право России: Курс лекций. - М.: ЮИ МВД РФ. 2003, стр. 43.
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.
Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на четыре группы.
Первую группу составляют международные нормативно-правовые акты , среди которых важнейшее место занимает Европейская хартия о местном самоуправлении от 1985 года. Российская Федерация подписала ее 28 февраля 1996 г. Государственная Дума ратифицировала 20 марта 1998 г., а на территории России хартия вступила в силу 01 сентября 1998 года.
Вторая группа документов - это нормативно-правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральный закон №154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации . К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Четвертую группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.
Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты.
Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.
Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.
Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.
Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации.
Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.
Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.
Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон №154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Правовая система "Гарант" местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному Закону «Об общих принципах...» применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного специального, базового федерального закона.
Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления.
В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.
Специальными законами являются, например - Федеральный Закон №154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный Закон №126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный Закон №138 от 26.11.96 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный Закон №8 от 08.01.98 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и другие.
Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных законах субъектов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения.
К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации №21118-1 от 27.12.97 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; Закон РСФСР 2056-1 от 18.12.91 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»; Закон Российской Федерации 2395-1 от 21.02.92 г. «О недрах»; Закон Российской Федерации №3266-1 от 10.07.92 г. «Об образовании» и другие, а так же налоговый и бюджетный кодексы.