К вопросу о централизации и децентрализации в их взаимосвязи с местным самоуправлением. Единство системы государственной власти Российской Федерации

Принцип разделения властей в Конституции РФ гласит, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Но наряду с этим в основах конституционного строя подчеркивается, что фе­деративное устройство Российской Федерации основано на единстве систе­мы государственной власти (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

Единство государственной власти в России обеспечивается следующим:

1. Деятельность всех органов государственной власти в Российской Фе­дерации осуществляется на основе ее Конституции, имеющей верховенс­тво на всей территории России. К ведению Российской Федерации и ее субъектов относится в соответствии с п. "н." ч.1 ст.72 и ст.77 Конс­титуции РФ определение общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

2. Конституция предусматривает организационные условия, обеспечи - ющие единство системы государственной власти. Часть 2 ст.77 Консти­туции

РФ закрепляет положение, по которому в пределах ведения рос­сийской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ обра­зуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

3. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституци­ей РФ и федеральным конституционным законом (ч.3 ст.118 Конституции РФ.)

4. Целям укрепления единства государственной власти и единообразного принятия федеральных законов служит положение ч.1 ст.129 Конститу­ции РФ, устанавливающее, что прокуратура Российской Федерации сос­тавляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федера­ции.

5. В обеспечении единства и согласованности в функционировании органов государственной власти в Российской Федерации важная роль отво­дится Президенту Российской Федерации. Согласно ч.2 ст.80 Конститу­ции РФ он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодейс­твие органов государственной власти.

6. Конституция России особое значение придает обеспечению единства действий федеральных органов исполнительной власти и органов испол­нительной власти субъектов Российской Федерации. Согласно ч.1 ст.78

Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти могут соз­давать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц

7. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федера­ции обеспечивают в соответствии с ч.4 ст.78 Конституции РФ осущест­вление полномочий федеральной государственной власти на всей терри­тории России.

8. В целях обеспечения единства власти Президент РФ наделен Консти­туцией РФ (ч.2 ст.85) правом приостанавливать действие актов орга­нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, меж­дународным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствую­щим судом.

9. В отличие от прежних Конституций России, Конституция РФ 1993 года не предусматривает единой системы представительных органов госу­дарственной власти. Кроме этого, представительные органы в адми­нистративно-территориальных единицах не входят в систему органов государственной власти, а выступают как органы местного самоуправ­ления (ст.12 Конституции РФ).

Расширение численности субъектов Федерации до 89 после подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 года создало определенные сложности в управляемости Российским государством. В этот период возникли массовые прецеденты нарушения федерального законодательства, в том числе Конституции РФ со стороны субъектов Федерации. Актуализировался вопрос о единстве государственной власти и единстве правового пространства. Слабая координация взаимодействия между федеральными органами государственной власти субъектов РФ обнаружила проблемы несоответствия законодательства; несогласованной политики по линии исполнительной власти; неэффективного взаимодействия между территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации1.

Реализуя свои конституционные полномочия по повышению эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованию системы контроля за исполнением их решений, Президент РФ Указом от 13 мая 2000г. № 849 преобразовал институт полномочных представителей Президента РФ в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и утвердил соответствующее положение о них. Данным указом были определены перечень и структура семи федеральных округов, охватывающих все пространстве России.

И.Ф. ЛЯПИН,

докторант РАГС при Президенте РФ

Анализируя принцип децентрализации государственной власти в современной России, автор приходит к выводу, что децентрализация - более общее понятие по сравнению с разделением властей и при изучении его следует использовать комплексный подход.

Analysing principle of decentralization of state power in modern Russia, an author comes to the conclusion, that decentralization - more general concept as compared to the division of authorities and at the study of him it is necessary to use complex approach.

Изменение параметров современного государственного строительства в нашей стране, вызванное принятием всенародным голосованием новой Конституции РФ, направлено, в том числе, на демократизацию российского общества и государства. Применительно к последнему это раскрывается через государственную власть, точнее, через ее децентрализацию.

В последние годы проблема децентрализации стала гораздо активнее обсуждаться и в юридической литературе и на научных форумах. Повышение научного внимания к данной тематике связано, как нам представляется, с тем, что комплекс мер, предпринятый в России в целях обеспечения государственного единства и территориальной целостности страны, не только принес близкий к искомому результат, но и начал подавлять имманентные федеративному государству децентрализационные процессы. Возможно, что колебания между централизацией и децентрализацией являются определенным фактором развития государственности. Однако, как представляется, амплитуда таких колебаний должна укладываться в конституционно-правовую систему координат с учетом результатов научно-отраслевых юридических исследований данного направления государственного строительства.

Определенным импульсом в деле разработки вопросов децентрализации государственной власти явилось то, что эта проблема с 2000 года в той или иной степени присутствует в посланиях главы государства федеральному парламенту, определяющих, как отмечено в п. «е» ст. 84 Конституции России, основные направления внутренней и внешней политики государства. Так, в 2000 г. Президент России отметил, что «у нас еще нет полноценного федеративного государства… у нас создано децентрализованное государство», тем самым констатировал его некий промежуточный характер и поставил перед научным сообществом задачу исследовать его конструктивные свойства в целях дальнейшего совершенствования российской государственности. В 2001 г. было сказано, что «обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти». И хотя в данном послании превалировали задачи консолидирования государственной власти, первым приоритетом было именно «определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции», что непосредственно связано с вопросами децентрализации.

В контексте задач реформирования административной сферы в 2002 г. Президент России подчеркнул необходимость «перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, приблизить их к территориям», а в 2003 г. - «провести радикальное сокращение функций госорганов… в увязке с комплексом решений по разграничению полномочий между уровнями власти…».

В посланиях 2004 и 2006 гг. вопросы децентрализации были означены в контексте содержательной сферой деятельности органов государственной власти.

Так, указывалось на потребность четкого установления и разграничения ответственности уровней власти в сфере социальной поддержки населения, на привлечение всех субъектов Российской Федерации к активному участию в разработке нормативно-правовых актов и системы мероприятий по практической реализации пакета социальных программ - с учетом разграничения полномочий между уровнями государственной власти; на необходимость продолжения процесса передачи полномочий: «надо передать регионам часть инвестиционных средств федерального бюджета, которые по своей сути сейчас финансируют муниципальные полномочия». В послании 2005 г. было обращено внимание на проблему распределения властных полномочий между государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах) «сложноподчиненных» субъектов Российской Федерации. Своеобразным итогом предпринимаемых в течение 6 лет шагов был сделанный Президентом РФ в послании 2007 года вывод, что «сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня».

Вопросы децентрализации вернулись в сферу современных научных государственно-отраслевых исследований, как представляется, и потому, что Россия вышла на новый уровень федеративного строительства, которому децентрализационные начала имманентны.

С учетом того, что проблемы разграничения полномочий между уровнями государственной власти, введенных Президентом РФ в разряд основных направлений внутренней политики, а правовая политика составляет ее часть, юридическая наука ответственно включилась в исследование данной сферы науки и практики. При этом наблюдается объективная позиция реабилитации феномена децентрализации, который в период постсоветского государственного строительства успел снискать самые негативные оценки.

В частности, децентрализация называется в числе объективных причин ослабления государственной власти. Слабость же центральной власти, помноженная на функциональные (разделение властей) и особенно структурные (утверждение «настоящего федерализма") преобразования, привели, по мнению Б.С. Эбзеева и В.И. Радченко, к тому, что «процессы децентрализации власти… стали неуправляемыми". В публикациях юридического, экономического, политического характера единодушно признавалось, что кризис административного потенциала российского государства после распада Советского Союза имел одним из своих последствий и «обвальную» децентрализацию. Значительная часть ресурсов и полномочий Центра оказалась в руках региональных властей, получивших возможность весьма произвольно исполнять (либо не исполнять) федеральные законы, в то время как Центр располагал достаточно ограниченными средствами по принуждению регионов.

Так называемый парад суверенитетов, обернувшийся разрушением единства правового пространства России, можно признать наиболее показательным примером «децентрализационного негатива». Децентрализацию определяют соотносимым «мерилом» опасности, связанной с чрезмерной концентрацией власти на общефедеральном уровне.

Справедливо обращается внимание на то, что ввиду отсутствия серьезных научных разработок концепции децентрализации публичного управления, реформирующих программ ее горизонтальной и вертикальной реализации, «получилось, что в современный период категория «децентрализация» утратила для России свой ярко демократический окрас как неотъемлемый атрибут правового государства и гражданского общества, стала неким тормозом в процессе дальнейшего реформирования многих сфер нашей жизни, в том числе и правовой». Однако очевидно, что проблема кроется не в децентрализации как таковой, а в том, что надлежащие конституционно-правовые механизмы, обеспечивающие целесообразное воплощение ее созидательного ресурса в России еще не получили должного научного и практического развития.

В целях раскрытия конституционных аспектов децентрализации государственной власти в России целесообразно рассмотреть различные исследовательские подходы, представленные в юридической литературе с учетом государственно-отраслевых особенностей. В научных работах, касающихся децентрализации государственной власти, исследователи исходят преимущественно из сопоставления ее с централизацией, в том числе, в рамках юридической конструкции «централизация - децентрализация».

По словам С.А. Авакьяна, «проблемы централизма … и децентрализации в их конституционно-правовом преломлении, пожалуй, наиболее актуальны для любых современных государств, независимо от их размеров. Тем более они актуальны для Российской Федерации в силу ряда факторов - складывающегося государственного строительства в нашей стране, федеративного устройства государства, отношений центра и регионов…».

Ю.А Тихомиров, выявляя проблемы модернизации государства, отмечает, что поиск нового соотношения между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией в системе исполнительной власти выступает вариантом развития организации публичной власти.

Раскрывая понятия централизации и децентрализации, Г.В. Мальцев, выступая на семинаре «Централизация: каковы пределы?» (Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 31 октября 2006 г.), особо подчеркнул целесообразность их рассмотрения с двух противоположных сторон. Так, с одной стороны, централизация как процесс может совпадать с процессом стабилизации, в данном случае централизация способна удерживать систему в рамках единства, целостности. С другой стороны, при неправильном ее использовании этот процесс содействует бюрократизации и способен привести систему управления к развалу. Децентрализация же играет совершенно другую роль, а именно - обеспечения динамизма в системе. Децентрализация, не выходя за рамки возможного, направлена на освобождение элементов системы от скованности.

Централизация и децентрализация государственной власти рассматриваются как базовые принципы, понимание и обоснованное применение которых имеют большое значение для организации публичной власти и функционирования управления на всех уровнях; как принципы, через баланс которых происходит реализация властных полномочий на региональном уровне в целях оптимизации системы политического руководства в условиях федеративного развития государств; как «два диаметрально противоположных подхода к проблеме оптимального государственного устройства»; как встречные процессыкак «параллельные или с некоторым временным разрывом процессы»; как элементы основного противоречия федеративных государств; как взаимоисключающие тенденции, вынуждающие корректировать вектор модернизации федерации; как существующие в мировой практике конституционного регулирования тенденции распределения остаточных предметов ведения; как «парные» категории; в контексте насущных вопросов, с которыми сталкивается практически любое федеративное государство на определенном этапе своего развития: каким образом не допустить чрезмерной децентрализации и при этом не прийти к излишней централизации властных полномочий. Одновременно высказывается и мнение, согласно которому, усиление централизации, ведущее к сильной федеральной власти, «способствует децентрализации второго порядка - перераспределению полномочий между региональным и местным уровнями власти в пользу последнего».

Из приведенных подходов следует, что, во-первых, децентрализация является комплексным феноменом и, во-вторых, большинство авторов связывают децентрализацию с федерализмом, а иногда употребляют «децентрализацию» и «федерализацию» как синонимы. Однако федерализм (федерализация) является лишь частным случаем децентрализации. Децентрализация имманентна федерализму, но не сводима к нему. Поэтому определять федерализм через децентрализацию закономерно, но относить децентрализацию исключительно к федерализму ошибочно. В поддержку данного вывода выступают и следующие суждения. Так, по словам Р. Уотса, «сущность федерализма как нормативного принципа состоит в одновременном сохранении и единства, и децентрализации». П. Кинг обратил внимание на наличие подходов, согласно которым федерации понимаются «как образования, занимающие некоторое промежуточное положение … между предельной централизацией и полной децентрализацией». Д. Элейзером предложено понимать федерализм в качестве сочетания «самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие на основе децентрализации». И. Осагхи, сравнивая федерализм с унитаризмом, определил его как степень децентрализации. Именно степень децентрализации властных полномочий положена в основу классификации федеративных государств, предложенной В.Г. Введенским и А.Ю. Гороховым. Ими выделены группы стран с высоким, умеренным и низким уровнем децентрализации

Исследуя механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, Э.Р. Шайхлисламов представил его как совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления.

Т. Фляйнер и Л. Фляйнер подметили зависимость уровня децентрализации государственной власти от существующей правовой традиции. Система общего права в отличие от континентально-европейского права не опирается на иерархию норм, чем и объясняется, почему американская система допускает гораздо более полную децентрализацию, чем, например, российская.

Характеризуя российскую модель федерализма, закрепленную Конституцией РФ, В.А. Черепанов отметил достаточно высокий уровень децентрализации государственной власти, уточнив при этом, что «правовая действительность значительно отличается от конституционно-правовых возможностей». По мнению С.А. Авакьяна, в России, напротив, «налицо не просто централизация, а сверхцентрализация государственного руководства».

В данных оценках более взвешенной представляется обобщение, сделанное С.Н. Махиной. Она отмечает, что как и во всяком реформируемом государстве, в Российской Федерации пока еще не найдена та оптимальная степень сочетания децентрализации и иных методов управления, которая позволила бы говорить об эффективности, рациональности, экономичности и, главное, о высоком качестве публичного управления на общегосударственном, региональном и местном уровнях.

Преобладание исследований децентрализации государственной власти в контексте федерализма фактически указывает на ее более выраженную «вертикальную» составляющую. Этой позиции категорично придерживается, например, В.И. Савин, отмечающий, что понятие децентрализация в связке с централизацией предполагает «характеристику публичной власти только в одной плоскости - по вертикали ее организации». По нашему мнению, «вертикальная» составляющая децентрализации не является единственной и исчерпывающей.

Расширить представления о децентрализации позволит определенное абстрагирование. В самом общем смысле она воспринимается как разделение, разграничение. Без специальных теоретических углублений можно утверждать допустимость отнесения этих значений к государственной власти. Именно в приведенных словах о феномене децентрализации государственной власти повествуется в Конституции РФ, из положений которой выводимо, что единая система разделения государственной власти реализуется в двух измерениях - «горизонтальном» и «вертикальном». Первое - является универсальным и в определенных национальных интерпретациях присутствует в большинстве государств мира. Второе - более характерно для федеративных государств, хотя присутствует и в унитарных, что дает основание выделять децентрализованные унитарные государства. «Разделение государственной власти» является более общим, родовым понятием по отношению к «горизонтальной» и «вертикальной» ее разновидностям. Именно с первым видом, прежде всего, ассоциируется выражение «разделение властей».

Разделение властей, являясь важнейшей составляющей функционирования демократического государства, элиминирует возможность соединения законодательной, исполнительной и судебной власти в одних руках. Анализ исследований, посвященных теории и практике разделения властей, дает основания утверждать, что в этой части отечественная наука предлагает различные варианты адаптации существующих теорий разделения властей к российской действительности. Встречаются и обоснования того, что «некоторые, в том числе и основополагающие, постулаты классической, восходящей еще к Дж. Локку и Ш.-Л. Монтескье теории разделения властей практически устарели, не вполне соответствуют сегодняшней действительности и поэтому нуждаются в корректировке и обновлении. Пересмотру, по мнению А.Д. Керимова, подлежат укоренившиеся в отечественной и зарубежной юридической науке представления о соотношении, взаимосвязи и взаимодействии трех основных властей - законодательной, исполнительной и судебной, и прежде всего об их значимости и роли в государственной системе общества.

«Горизонтальный» срез разделения властей в России поддерживается конституционным принципом, сформулированным в ст. 10 Конституции России. Согласно ему «государственная власть» в нашей стране осуществляется на основе «разделения» на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение власти на три функциональные ветви в государстве, как известно, вызвано необходимостью четкого определения функций, компетенции и ответственности различных органов государственной власти; обеспечения на конституционной основе возможности контролировать ими друг друга напрямую или опосредовано; эффективного противостояния злоупотреблениям властью.

Названная конституционная норма воплощается не только на федеральном уровне в лице соответствующих самостоятельных федеральных органов государственной власти, но и на уровне субъектов Российской Федерации. Здесь также наличествуют самостоятельные законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти. Это утверждение основано на конституционной теории, отражено в конституционно-правовом регулировании и реализуется в конституционной практике. Именно об этом свидетельствует, например, п. «д» ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющий, что в соответствии с Конституцией РФ деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, помимо прочего, осуществляется в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица. В данном случае разделение государственной власти проявляется двояко. С одной стороны, существует «горизонтальный срез» такого разделения, поскольку субъектами Российской Федерации, как это прямо прописано в ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, реализуется государственная власть. С другой, перемещение законодательных функций на уровень субъектов Федерации и наделение их полномочиями принимать законы не только в сфере исключительного ведения субъектов (ст. 73 Конституции РФ), но и их совместного ведения с Российской Федерацией (ст. 72 Конституции РФ).

Следовательно, в законодательной сфере обнаруживает себя децентрализация нетипичного «вертикального» свойства, когда федеральный парламент и законодательные (представительные) органы субъектов Федерации (в отличие от органов исполнительной власти) не находятся в иерархической зависимости. Взаимоотношения здесь выстраиваются по координационному типу, что характерно для субъектов властеотношений, имеющих равный правовой статус. Одновременно рассматриваемые органы представляют разные уровни государственной власти. Аналогичная нетипичность обнаруживается и в сфере конституционного правосудия, поскольку Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации не находятся в отношениях власти и подчинения. Конституция РФ «прямо не предусматривает такую вертикаль, при которой наверху Конституционный Суд, а внизу - конституционные суды субъектов».

Приведенные рассуждения дают основания утверждать, что децентрализация государственной власти, во-первых, имеет «горизонтальную» обусловленность, во-вторых, обнаруживает определенные модификации в сфере действия разных ветвей триады государственной власти. Последнее дополнительно подчеркивает многогранность и неодномерность феномена децентрализации государственной власти.

В связи с рассмотренными проявлениями конституционного принципа разделения государственной власти в ключе децентрализации представляется уместным вывод М.В. Мархгейм, согласно которому, «в углублении разделения властей по вертикали и горизонтали с одновременным четким разделением функций и полномочий различных органов и уровней власти», помимо прочего кроется «успех России в переходе к современному демократическому государству…».

Другая ассоциация с децентрализацией государственной власти, как мы уже отмечали, связана со словом «разграничение», которое использовано в самом тексте Конституции РФ. Исходя из формулировки ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, объектами «разграничения» являются «предметы ведения и полномочия» между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом четко установлено, что такое разграничение возведено в ранг не только основ федеративного устройства, но и основ конституционного строя Российской Федерации. Уточнение правовых начал разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и субъектов Федерации органами государственной власти осуществлено ч. 3 ст. 11 Конституции России.

Следовательно, помимо вертикального уровня децентрализация государственной власти проявляет себя и на горизонтальном. Если в первом варианте объектом «децентрализации» являются «предметы ведения и полномочия», то во втором - превалируют «функции», но не исключаются и «властные полномочия», что поддерживается реализацией принципа «сдержек и противовесов», который в России проявляется через легальное взаимопроникновение ветвей власти в компетенцию друг друга. По словам Б.П. Елисеева, использование системы «сдержек и противовесов» означает, что разделение труда между различными ветвями власти не является абсолютно строгим, а напротив включает в себя те или иные формы совместного участия различных органов власти при решении наиболее важных вопросов.

Исходя из вышеизложенного, опираясь на рассмотренные подходы к пониманию децентрализации, а также на конституционные положения, ее касающиеся, представляется возможным определить децентрализацию как комплексную категорию, качественная определенность которой опосредуется системным единством и разделением публичной власти, а также национальными особенностями формы государственного устройства и сложившейся правовой традицией.

Предлагаем трактовать децентрализацию государственной власти в широком и узком смыслах. Первым охватываются всякие конституционные формы рассредоточения государственной власти, что сближает децентрализацию с системой разделения властей, которая проявляет себя и по «горизонтали», и по «вертикали». Здесь следует уточнить, что децентрализация может осуществляться не только на государственном уровне, но и на ином публичном. Принцип разделения властей касается только государственного ее сегмента. Поэтому есть основания утверждать, что децентрализация - более общее понятие по сравнению с разделением властей.

Децентрализация государственной власти является более широким по отношению к системе разделения властей явлением и по своей правовой природе. Так, разделение властей опосредуется конституционными установлениями и конкретизируется законодательным путем. Децентрализация, помимо этого, может иметь еще и договорную природу, наличие которой обусловливает динамизм и вариативность данных процессов.

В узком смысле децентрализация государственной власти - это такой конституционный способ рассредоточения власти, при котором в установленном порядке, в предусмотренных пределах, объемах и формах осуществляется целесообразное переведение властных полномочий с общегосударственного на иной, сложившийся в конкретной стране уровень власти.

В традиционном смысле децентрализация государственной власти также представляет конституционный способ ее рассредоточения, который касается нисходящего перемещения полномочий между органами, представляющими исполнительную функциональную ветвь государственной власти. В данном варианте децентрализации свойственен императив контроля, который осуществляет властно-полномочный «донор» в отношении соответствующего «реципиента».

Представляется, что только при комплексном исследовании особенностей и ресурсов децентрализации государственной власти можно постичь ее глубокое демократическое назначение, оптимизировать соотношение различных форм децентрализации в целях повышения эффективности функционирования государства, выявить механизм реального обеспечения государственного единства последнего.

Библиография

1 См., например: Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2; Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1; Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7.

2 См., например: Международная научная конференция «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы». - М.: 7-9 апреля 2005 г.

3 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г. «Какую Россию мы строим» // Российская газета. 2000. 11 июля.

4 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апр.

5 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр.

6 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.

7 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая.

8 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. 11 мая.

9 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апреля.

10 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007, 27 апреля.

11 См.: Делягин М.Г. Россия после Путина. Неизбежна ли в России «оранжево-зеленая» революция? - М.: Вече, 2005. С. 416.

12 См.: Эбзеев Б.С., Радченко В.И. Единство и целостность государства как интегративный принцип государственного строительства (опыт истории и современность) // Законодательство и экономика. 2004. № 11.

13 См., например: Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма»: Политико-экономический анализ // Политика и экономика в региональном измерении / Под ред. В. Климанова, Н. Зубаревич. - М.-СПб.: Летний сад, 2000. С. 88-108; Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России // Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова. - М.- СПб.: Летний сад, 2001. С. 47-87.

14 См., например: Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. - М.: МГУ, 2000; Он же. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. - М.: РАГС, 2001; Федоров А.В. Проблемы обеспечения единого правового пространства. // Адвокат. 2002. № 8.

15 См.: Савин В.И. Коллизии в федеративных отношениях и конституционно-правовой механизм их разрешения. - М.: Изд-во МГИМО (У), «Экон-Информ», 2005. С. 94-97.

16 См.: Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7. - С. 23-24.

17 Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

18 Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. № 4.

19 СМ.: Шишова Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и экономика. 2007. № 1.

20 См.: Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2.

21 См.: Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1. - С. 4-6.

22 Воронина Н.В., Бабанин В.А. Конституционное регулирование налоговых правоотношений на современном этапе // Все для бухгалтера. 2006. № 17.

23 См.: Митрохин С. Децентрализация власти в России // http://www.yabloko.ru/Themes/SG /decentr.html

24 Тихомиров Ю.А. Государственное управление: модели и реальность // Право и экономика. 2006. № 4.

25 См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. - С. 42.

26 См.: Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. № 4.

27 См.: Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права. 2004. № 2.

28 См.: Савин В.И. Децентрализация и новая централизация Российского федерализма конца ХХ - начала ХХI вв. (конституционно-правовой опыт развития): Монография. - М.: Изд-во РУДН, 2007. С. 10.

29 См.: Павлушкин А.В. Роль права в обеспечении интересов в федерации // Журнал российского права. 2005. № 12.

30 Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et Contra. Т. 5. 2000. № 1. С. 27.

31 См., например: Овсепян Ж.И. О «географии» распространенности конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации и причинах «пробуксовки» (торможения) процессов федерализации (децентрализации) конституционной (уставной) юстиции в региональных субъектах Российской Федерации // Ученые записки: сборник научных статей. Юридический факультет РГУ. Ростов н/Д., 2000. Вып. 2.

32 Watts R.L. Comparing Federal System. Kingston, 1999. P. 6.

33 Кинг П. Классификация федераций // Полис. 2000. № 5. С. 9.

34 Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106.

35 Osaghae E.A. A Reassessment of federalism as a Degree of Decentralization // The Journal of Federalism. Vol. 20. Winter 1990. № 1. P. 85-86.

36 См.: Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М., 2002. - С. 66-73.

37 См.: Шайхлисламов Э.Р. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве // История государства и права. 2007. № 20. С. 6-7.

38 См.: Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. № 1. - С. 84.

39 Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. - С. 30.

40 См.: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

41 См.: Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7. С. 22.

Савин В.И. Децентрализация и новая централизация Российского федерализма конца ХХ - начала ХХI вв. (конституционно-правовой опыт развития): Монография. - М.: Изд-во РУДН, 2007. - С. 10.

Дементьев А.Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» // Гражданин и право. 2002. № 5.

См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: НОРМА, 1999.

См., например: Чиркин В.Е. Разделение властей: Социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. № 8; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М., 1995; Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1997; Баренбойм П.Д. Дух Конституции России и восточное происхождение «западной» доктрины разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. № 1; Булаков О.Н. Представительная власть в системе разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. № 8.

Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9, 10.

Народа, общепризнанным правам и свободам человека и гражданина . Демократическое государство - важнейший элемент демократии гражданского общества, основанного на свободе людей. Источником власти и легитима­ции всех органов этого государства является суверенитет народа.

Суверенитет народа означает, что:

• субъектом публичной власти, как государственной, так и негосударственной, выступает народ как совокупность всего населения страны;
• объектом суверенной власти народа могут быть все те общественные отношения, которые представляют общественный интерес в масштабе всей страны. Эта особенность свидетельствует о полноте суверенной власти народа;
• суверенитету власти народа свойственно верховенство, когда народ выступает как единое целое и является единственным носителем публичной власти и выразителем верховной власти во всех ее формах и конкретных проявлениях.

Субъектом демократии могут выступать:

• отдельные , их объединения;
• государственные органы и общественные организации;
• народ в целом.

В современном понимании демократия должна рассматриваться не как власть народа, а как участие граждан (людей) и их объединений в осуществлении власти .

Формы этого участия могут быть различными (членство в партии, участие в демонстрации, участие в выборах президента, губернатора, депутатов , в обращении с жалобами, заявлениями и т.д. и т.п.). Если субъектом демократии может быть как отдельный человек, так и группа людей, а также весь народ, то субъектом народовластия может быть только народ в целом.

Понятие демократического государства неразрывно связано с понятиями конституционного и правового государства, в известном смысле можно говорить о синонимичности всех трех терминов. Демокра­тическое государство не может не быть одновременно конститу­ционным и правовым.

Государство может соответствовать характеристике демокра­тического только в условиях сформировавшегося гражданского общества. Это государство не должно стремиться к этатизму, оно должно строго придерживаться установленных пределов вмеша­тельства в экономическую и духовную жизнь, которые обеспечи­вают свободу предпринимательства и культуры. В функции демо­кратического государства входит обеспечение общих интересов народа, но при безусловном соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. Такое государство является антиподом тоталитарного государства, эти два понятия взаимно исключают друг друга.

Важнейшими признаками демократического государства явля­ются:

1. реальная представительная демократия;
2. обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

Принципы демократического государства

Основными принципами демократического государства являются:

1. признание народа источником власти, сувереном в государстве;
2. существование правового государства;
3. подчинение меньшинства большинству при принятии решений и их выполнении;
4. разделение властей;
5. выборность и сменяемость основных органов государства;
6. контроль общества над силовыми структурами;
7. политический плюрализм;
8. гласность.

Принципы демократического государства (применительно к РФ):

• Принцип соблюдения прав человека, их приоритет над правами государства.
• Принцип верховенства закона.
• Принцип народовластия.
• Принцип федерализма.
• Принцип разделения властей.
• Принципы идеологического и политического плюрализма.
• Принцип многообразия форм экономической деятельности.

Подробнее

Обеспечение прав и свобод человека и гражданин а - важнейший признак демократического государства. Именно здесь проявляется тесная связь формально демократических ин­ститутов с политическим режимом. Только в условиях демокра­тического режима права и свободы становятся реальными, уста­навливается законность и исключается произвол силовых струк­тур государства. Никакие возвышенные цели и демократические декларации не способны придать государству подлинно демо­кратический характер, если не обеспечиваются общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Конституция РФ за­крепила все известные мировой практике права и свободы, од­нако для реализации многих из них еще необходимо создать ус­ловия.

Демократическое государство не отрицает принуждения, а предполагает его организацию в определенных формах. К этому побуждает сущностная обязанность государства защищать права и свободы граждан, устраняя преступность и другие правонару­шения. Демократия - это не вседозволенность. Однако принуж­дение должно иметь четкие пределы и осуществляться только в соответствии с законом. Правозащитные органы не только впра­ве, но и обязаны применять силу в определенных случаях, одна­ко при этом всегда действуя только законными средствами и на основании закона. Демократическое государство не может допустить «разрыхления» государственности, т. е. невыполнения зако­нов и других правовых актов, игнорирования действий органов государственной власти. Это государство подчинено закону и требует законопослушания от всех своих граждан.

Принцип народовластия характеризует Российскую Федерацию как демократическое государство (ст. 1 Конституции РФ). Народовластие предполагает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ (ст.3 Конституции РФ).

Принцип федерализма является основой его государственно-территориального устройства РФ. Он способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни.

Основы конституционного строя включают основные принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство РФ. К ним относятся:

1. государственная целостность;
2. равноправие и самоопределение народов;
3. единство системы государственной власти;
4. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
5. равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5 Конституции РФ).

Принцип разделения властей - выступает как принцип организации государственной власти в правовом демократическом государстве, как одна из основ конституционного строя. Является одним из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека. Единство всей системы государственной власти предполагает, с одной стороны, осуществление её на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, носителями которой являются самостоятельные органы государства (Федеральное Собрание , Правительство РФ, суды РФ и аналогичные им органы субъектов федерации).

Принцип разделения властей является предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека. Разделение властей поэтому не ограничивается распределением функций и полномочий между различными государственными органами, а предполагает взаимное равновесие между ними с тем, чтобы ни один из них не мог получить преобладание над другими, сосредоточить всю полноту власти в своих руках. Это равновесие достигается системой «сдержек и противовесов», которая выражается в полномочиях государственных органов, позволяющих им оказывать влияние друг на друга, сотрудничать при решении важнейших государственных проблем.

Принципы идеологического и политического плюрализма . Идеологический плюрализм означает, что в РФ признаётся идеологическое многообразие, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ст.13,ч. 1,2 Конституции).

РФ провозглашается светским государством (ст.14 Конституции). Это означает, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Светский характер государства проявляется так же и в том, что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Политический плюрализм предполагает наличие различных социально-политических структур, функционирующих в обществе, существование политического многообразия, многопартийности (ст.13, ч.3, 4, 5 Конституции). Деятельность всевозможных объединений граждан в обществе оказывает влияние на политический процесс (формирование органов государственной власти, принятие государственных решений и т.д.). Многопартийность предполагает легальность политической оппозиции, способствует вовлечению в политическую жизнь более широких слоёв населения. Конституцией запрещается лишь создание и деятельность таких общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооружённых формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Политический плюрализм - это свобода политических мнений и политических действий. Его проявление – деятельность независимых объединений граждан. Поэтому надёжная конституционно-правовая защита политического плюрализма есть необходимая предпосылка не только реализации принципа народовластия, но и функционирования правового государства.

Принцип многообразия форм экономической деятельности подразумевает, что основу экономики РФ составляет социальное рыночное хозяйство, где обеспечивается свобода экономической деятельности, поощрение конкуренции, разнообразие и равноправие форм собственности, их правовая защита. В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

GNU(рекурсивный акроним от GNU’s Not UNIX - «GNU - не Unix!») - это проект создания свободной UNIX-подобная операционной системы, открытый в 1983 году Ричардом Столлмэном.

I. Декларация-заявка на проведение сертификации системы качества II. Исходные данные для предварительной оценки состояния производства

I. Особенности формирования отраслевой системы оплаты труда работников учреждений здравоохранения

II. Становление и развитие системы общественного призрения

II. Структура Системы сертификации ГОСТ Р и функции ее участников

Ч. 3. ст. 4: РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории .

Ст. 5: Фед. устройство РФ основано на:

- ее гос. целостности,

- единстве системы гос. власти,

- разграничении предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ОГВ субъектов,

- равноправии и самоопределении народов в РФ.

Терр. целостность (ст. 67), единство эк. пространства (ст. 74), единство бюджетной системы (ст. 75), единство гражданства (ст. 6), единство пр. системы, единство системы гос. власти.

Комм. под ред. В.Д. Карповича : Ч. 3 ст. 5 говорит об основах (принципах) фед. устройства. Понятие "фед. устройство" не употреблялось в ранее действовавших российских конституциях, которые оперировали понятиями "гос. устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "нац.-гос. устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).

Конст. новелла акцентирует внимание на форме гос. устройства России. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи эл-тами целого, являются относительно самост. гос. образованиями; что, в отличие от унит. государства, гарантируется бoльшая степень децентрализации и разделения властей по вертикали.

Положения о фед. устройстве находят отражение во многих статьях Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3. В комментируемой части статьи сформулированы основы данного устройства. Одной из них признается гос. целостность РФ. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором: обеспечивается целостность и неприкосновенность территории; существует единое гражданство; гарантируется единое эк. пространство и использование единой ден. единицы - рубля; устанавливается верховенство КРФ и ФЗ на всей российской территории; действуют фед. ОГВ и провозглашается единство систем гос. власти; гос. образования рассматриваются как находящиеся в составе РФ, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы фед. устройства отнесены к исключительной прерогативе РФ; отсутствует, как и в других существующих фед. государствах, право выхода субъектов из Федерации (ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).

Гос. целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является тж, как подчеркивалось в ПКС от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, важным условием равного пр. статуса всех граждан независимо от их места проживания и одной из гарантий их конст. прав и свобод. Именно поэтому гос. целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой ОГВ – През-том, его полномочными представителями в фед. округах, Пр-вом, фед. судами, Прокуратурой и др., а тж установлением запрета на создание и деятельность общ. объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности РФ.

В качестве одной из основ фед. устройства Конституция закрепляет принцип единства системы гос. власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в РФ - ее многонац. народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование гос. механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что фед. ОГВ и ОГВ субъектов, действуя в духе разделения властей как самост. органы, одновременно выступают в качестве единой гос. власти - соответственно фед. и субъекта. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладает Федерация или ее субъект, наличием совокупности орг.-пр. сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке гос. политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой гос. власти.

В вертикальном срезе единство системы гос. власти проявляется в опр. структурной схожести ОГВ субъектов и фед. ОГВ. Оно требует, чтобы субъекты в основном исходили из фед. схемы взаимоотношений исп. и зак. власти (ПКС от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края) и ориентировались на об. принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое построение ФС, где одна из палат - СФ формируется из представителей от каждого субъекта: по одному от предст. и исп. ОГВ (ст. 95); верховенство КРФ и ФЗ (ч. 2 ст. 4); ФЗ "Об об. принципах организации зак. и исп. ОГВ субъектов РФ", который включает в т.ч. меры ответственности ОГВ субъектов за нарушение КРФ и ФЗ; деятельность През-та как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление фед. ОГВ координационных полномочий (ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации межд. и внешнепол. связей субъектов РФ"); суд. контроль (ст. 46, 125), прокурорский надзор. В отношении органов исп. власти, которые по опр. вопросам образуют единую систему исп. власти в России (ч. 2 ст. 77), През-т наделяется правом приостанавливать действия актов органов исп. власти субъектов в случае противоречия этих актов КРФ и ФЗ, межд. обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Фед. устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ОГВ субъектов. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие гос. органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции.

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными ОГВ производно от разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами (ст. 71-73). Оно осуществляется КРФ и в соответствии с ней – Федерат. и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (в системе исп. власти - тж с помощью соглашений между фед. органами исп. власти и органами исп. власти субъектов), ФЗ (ч. 3 ст. 11).

А.Ф. Минниахметов

МЕХАНИЗМ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве -это совокупность способов и приёмов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления (далее - механизм децентрализации). Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, по нашему мнению, включает в себя следующий ряд составляющих: а) правовую основу; б) организационные мероприятия; в) ресурсное обеспечение; г) контроль.

Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве состоит из двух взаимосвязанных компонентов:

1. законодательной базы разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов, в качестве которой выступают федеральная конституция, конституции (уставы) субъектов федерации, федеральные законы, договоры о разграничении полномочий между федерацией и её субъектами;

2. законодательной базы ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах, включающей в себя помимо указанных документов также законы субъектов федерации, подзаконные акты федеральных и региональных органов государственной власти.

Организационные мероприятия - практическая реализация законодательных норм по разграничению сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федерации и её субъектов, направленная на перенос баланса государствен-

ной власти с федерального уровня на региональный. При децентрализованном государственном управлении на высшем уровне власти сосредоточены полномочия стратегического типа и координационные. Это результат изменения конфигурации организации при уменьшении количества уровней управления, росте сложности труда, увеличения его масштаба, уменьшения его специализации, а, следовательно, уменьшения формализации деятельности работников. Очевидно, что один орган или даже уровень власти не в состоянии решить все проблемы. Соответственно нижестоящий уровень власти концентрируется на осуществлении полномочий тактического характера.

В настоящее время существуют различные классификации форм децентрализации государственных функций. Ряд учёных выделяет такие формы децентрализации государственных функций, как деконцентрация и деволю-ция. Под деконцентрацией, или как её иногда называют, административной децентрализацией, понимается процесс, в рамках которого функции управления передаются нижестоящим государственным органам в иерархической системе государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной иерархии самой системы: нижестоящие государственные структуры остаются в вертикальном подчинении центральных властей.2 Таким образом, «сконцентрированные», рассредоточенные государственные органы, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для

1 Альжани Ж.К. Некоторые подходы к определению понятия «децентрализация». Астана, 2002.

ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2007. № 10(34)

претворения в жизнь административных решений. Вот почему процесс деконцентрации иногда ещё называют «административной децентрализацией».

Деволюция означает предоставление прав нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность.1 Деволюция предполагает, что нижестоящие органы власти законодательно приобретают независимый статус, они рассматриваются как административный уровень, за которым центральные органы власти могут осуществлять только опосредованный контроль. Деволюция государственного управления может быть эффективной в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики.2 Другие подразделяют формы децентрализации государственных функций на рассредоточение функций, делегирование полномочий и передачу полномочий.3

На наш взгляд, рассредоточение и делегирование полномочий являются разновидностями деконцентрации, а «деволюция» и «передача полномочий» - понятия синонимичные.

Преобладание той или иной формы децентрализации государственной функции является одним из критериев для определения степени децентрализации всей государственной власти. Чем масштабнее при разграничении полномочий применяется деконцентрация, тем сильнее в государстве процессы централизации государственной власти и наоборот, чем выше степень деволюции, тем выше степень децентрализации государственной власти.

В зависимости от того, органы власти какой ветви задействованы в осуществлении мероприятий, направленных на децентрализацию государственной власти, указанные мероприятия можно классифицировать на следующие группы: а) в законодательной сфере; б) в исполнительной сфере; в) в судебной системе.

1 Проект Концепции децентрализации государственных функций в Республике Казахстан, разработанный Агентством по стратегическому планированию. Астана, 2000. С. 2.

2 Проект Концепции децентрализации государственных функций в Республике Казахстан, разработанный Агентством по стратегическому планированию. Астана, 2000. С. 1.

3 Назарбаева Д. Правила игры / http:// www. dialog.kz /print. php?lan =russian&id=73&pub=841

Очевидно, что без ресурсного обеспечения, включающего наделение необходимыми для исполнения полномочий собственностью и финансовыми средствами, децентрализация государственной власти невозможна. Ресурсное обеспечение предусматривается в законодательных актах, регулирующих распределение полномочий, либо в специализированных нормативных правовых актах, например, в законе о бюджете. Разграничение налогов и расходных полномочий бюджетов разных уровней, расширение законодательных прав субъектов федерации в сфере государственных финансов, в частности, по установлению собственных налогов является важной составляющей ресурсного обеспечения децентрализации государственной власти.

При рассмотрении ресурсного обеспечения децентрализации государственной власти в федеративных государствах необходимо ответить на следующие три вопроса: 1) какой уровень власти определяет законодательные требования к объёму, качеству осуществляемых государственных функций, финансовые нормативы, уровень и структуру расходов на их реализацию; 2) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для исполнения государственной функции; 3) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции (к примеру, обеспечивает выплату социальных пособий и т.д. за счёт собственных средств или за счёт полученного трансферта).

Идеальным следует признать такое ресурсное обеспечение процесса децентрализации государственной власти в федеративном государстве, когда полномочия по нормативному правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению оказываются закреплёнными за каким-либо одним уровнем власти. В этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют, а федеральный уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в сфере региональных функций. В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за федеральным уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной меж-

дународной политики. В определённых случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение - за региональными органами власти. Одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации государственных функций, является доля конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) федерального и региональных бюджетов в расходах бюджетной системы страны.

Наиболее распространёнными количественными показателями при оценке степени децентрализации являются доли расходов и доходов региональных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета стра-ны.1 Однако эти показатели не учитывают ни степень самостоятельности региональных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах региональных бюджетов), ни степень финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах региональных бюджетов). Например, если школьное образование будет закреплено за региональным уровнем власти, а все прочие функции - за федеральным уровнем, но при этом на школьное образование будет расходоваться столько же средств, сколько на все остальные функции вместе взятые, то степень децентрализации государственных функций, измеряемая при помощи доли региональных расходов в расходах консолидированного бюджета, может быть очень высокой, хотя за региональным уровнем закреплено меньше функций, чем за федеральным.

Децентрализация государственной власти предполагает не только право соответствующего уровня государственной власти принимать решения по вопросам своей компетенции, но и обязанность решать эти вопросы. Неотъемлемой частью децентрализации государственной власти является ответственность за результаты своей деятельности. Как известно, контроль за осуществлением полномочий органами государственной власти существует во

всех государствах. Отличительной особенностью децентрализованных государств является высокая роль в контролирующей деятельности институтов гражданского общества.

Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соответствия) целям, решений направления, способа управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Тип преобладающего контроля в

БАЗЕЦКАЯ А.И., ГЕЛЕВЕРЯ Е.М., КОВАЛЕВСКАЯ А.В., ПУШКАРЬ Т.А. - 2014 г.

К ВОПРОСУ О КАТЕГОРИЯХ «ФЕДЕРАЦИЯ» И «ФЕДЕРАЛИЗМ»

ПАХОМОВ ВИТАЛИЙ ГАВРИЛОВИЧ - 2015 г.