81.Административное судопроизводство в Российской Федерации. Структура Кодекса административного судопроизводства рф.
15 сентября 2015 года на территории Российской Федерации вступит в силу Кодекс об административном судопроизводстве в Российской Федерации (далее – Кодекс), принятый Федеральным законом от 08.03.2015 № 21-ФЗ.
Кодекс представляет собой единый систематизированный законодательный акт, регламентирующий порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Согласно ч. 2 ст. 1 Кодекса суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:
1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также - экзаменационные комиссии);
6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.
Согласно ч. 3 ст. 1 в порядке, предусмотренном Кодексом, будут рассматриваться также административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:
1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
2) о прекращении деятельности средств массовой информации;
3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;
4) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение и о продлении срока их пребывания в таком учреждении;
5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;
6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.
Положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Следует отметить, что до вступления Кодекса об административном судопроизводстве в Российской Федерации в силу административные дела указанных категорий рассматриваются в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации.
Новая отрасль процессуального права вводится в систему действующего законодательства Российской Федерации для обеспечения доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений, защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, а также для правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел и укрепления законности в данной сфере.
В соответствии с Кодексом право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов гарантируется каждому заинтересованному лицу.
Административное судопроизводство построено на принципах независимости судей, равенства всех перед законом и судом, законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел, осуществлении судопроизводства и исполнении судебных актов по административным делам в разумный срок, гласности и открытости судебного разбирательства, непосредственности судебного разбирательства, состязательности и равноправия сторон при активной роли суда.
Статьей 39 Кодекса предусмотрены полномочия прокурора в административном судопроизводстве. Согласно закону прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.
В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. В случае, если отказ прокурора от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу.
В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление (об отказе от иска) без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. В случае отказа этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.
Прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных законом. Прокурор не дает заключение по делу, если дело возбуждено на основании его административного искового заявления.
Кроме того, разделами кодекса подробно регламентированы меры процессуального принуждения, общие правила производства в суде первой, апелляционной и кассационной инстанций, особенности производства по отдельным категориям административных дел, порядок проведения упрощенного (письменного) производства по административным делам, а также процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов по административным делам и разрешаемые судом.
08 марта 2015 года был принят новый кодекс - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, вступающий в силу 15 сентября 2015 года, за исключением отдельных положений, для которых законом установлены иные сроки введения их в действие.
Надо сказать, что принятие новых кодексов, явление в законотворчестве не частое. С предложением разработать и принять такой документ выступил президент Владимир Путин в своем послании Федеральному собранию в декабре 2012 года, а уже в конце апреля 2013 года проект кодекса был внесен на рассмотрение Государственной Думы.
Сокращенное наименование данного Кодекса еще не прижилось, и пока что встречаются два варианта: КАС РФ и КоАС РФ. В данной статье мы будем придерживаться первого варианта.
В настоящее время дела по административным правонарушениям рассматриваются по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РФ. ГПК РФ устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны, то есть возникающих из правоотношений, связанных с применением материальных правовых норм частного права (гражданского, семейного и т.п.). В то же время в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует как таковое равенство их субъектов, в связи с чем требуются иные методология и процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных правоотношений. Именно подобное положение дел и явилось юридическим основанием для принятия КАС РФ. Ведь наличие административного иска означает необходимость рассмотрения его по правилам, которые должны в значительной степени отличаться от существующих правил искового производства, предназначенного для рассмотрения дел в порядке гражданского судопроизводства.
Для удобства и в целях сохранения единообразия процессуального законодательства, в новом кодексе сохранены такие институты гражданского процесса, как возбуждение производства по делу, возвращение искового заявления, оставление его без движения, отказ в принятии искового заявления, прекращение производства по делу, оставление заявления без рассмотрения, но также присутствуют особенности реализации ряда принципов при осуществлении административного судопроизводства. В отличие от гражданского судопроизводства в КАС РФ сделан акцент на активную роль суда при разрешении административных дел. Это обусловлено неравным положением сторон в таких делах. В частности, при необходимости суд может сам истребовать доказательства; проверяя законность нормативно-правовых актов, решений, действий (бездействия) выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований, что в гражданском процессе не допускается.
Дела об административных правонарушениях по – прежнему будут рассматриваться судами общей юрисдикции- судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (п.1 ст.1 КАС РФ).
Кодексом установлен порядок рассмотрения административных дел следующих категорий:
- об оспаривании нормативных правовых актов;
- об оспаривании решений, действий или бездействия органов государственной власти и иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, квалификационных коллегий судей, НКО, наделенных отдельными государственными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
- о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии, другого общественного объединения, религиозной или иной НКО;
- о прекращении деятельности СМИ;
- о взыскании денежных сумм в счет уплаты обязательных платежей и санкций с физических лиц;
- о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в спецучреждение;
- об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
- о госпитализации в психиатрический или противотуберкулезный стационар в недобровольном порядке.
Исключением являются дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, а также положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 1 КАС РФ).
Обратиться в суд может любое заинтересованное лицо, которое сочтет, что его права и законные интересы были нарушены либо были созданы препятствия к осуществлению его прав, либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность (п.1 ст. 4 КАС РФ).
Сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик (п.1 ст. 3 КАС РФ).
Административный истец - лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав и законных интересов само, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором или уполномоченным органом. Ими могут быть граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации и другие лица, указанные в пункте 3 статьи 38 КАС РФ.
Административный ответчик - лицо, в отношении которого истец обратился в суд. Обращаем Ваше внимание, что здесь ответчиками не могут быть граждане РФ или иностранцы (за исключением случаев, прямо установленных КАС РФ), поскольку рассмотрение споров между гражданами производится в гражданском процессе. Административным ответчиком могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, включая должностных лиц.
Для того, чтобы стать стороной по делу, необходимо подать административное исковое заявление с изложением требований, указанных в статье 124 КАС РФ. Заявление подается в суд в письменной форме в разборчивом виде, с указанием необходимых реквизитов и подписывается с указанием даты внесения подписей административным истцом или его представителем. Так, административный иск должен содержать наименование суда, в который он подается, наименование ответчика, сведения о том, какие права и законные интересы были нарушены и другие. Также к заявлению обязательно прилагаются документы, подтверждающие законность требований истца (ст. 125 КАС РФ), а также такие документы как уведомление о вручении копии искового заявления ответчику, документ, подтверждающий уплату государственной пошлины, и иные документы (ст. 126 КАС РФ). Интересно, что в перечень включен документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому кодексом предусмотрено обязательное участие представителя. Например, рассмотрение и разрешение административных дел о защите избирательных прав (ст. 243 КАС РФ), оспаривание нормативных правовых актов в суде субъекта РФ.
Обязателен представитель гражданина и при рассмотрении дела о принудительной госпитализации в психиатрический стационар.
Эти нововведения направлены на обеспечение равных процессуальных возможностей гражданина и государства. Определены категории дел, которые будут рассматриваться судом первой инстанции коллегиально.
Далее в течение трех дней со дня поступления административного искового заявления в суд, судья единолично решает вопрос о принятии иска, о чем выносится определение, на основании которого в суде первой инстанции возбуждается производство по административному делу (ст. 127 КАС РФ).
Административное исковое заявление может быть возвращено, оставлено без движения, либо истцу вообще может быть отказано в принятии искового заявления. Для каждого действия существуют свои правила и основания принятия такого решения, но в любом случае суд выносит определение, на которое стороной может быть подана частная жалоба (ст.ст. 128-130 КАС РФ).
В процессе подготовки дела к судебному разбирательству судьей единолично проводится предварительное заседание, в целях уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела (ст. 138 КАС РФ). После чего назначается судебное разбирательство (ст. 139 КАС РФ).
Еще одним нововведением является то, что КАС РФ предусматривает институт ускорения рассмотрения административного дела. Так, например, статья 141 устанавливает достаточно сжатые сроки для рассмотрения дел данной категории.
Административные дела рассматриваются и разрешаются Верховным Судом РФ до истечения трех месяцев, а другими судами до истечения двух месяцев со дня поступления искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству. По сложным административным делам установленные сроки могут быть продлены председателем суда, но не более чем на один месяц.
Также для ускорения процесса кодексом предусмотрена возможность использования систем видеоконференц-связи при наличии такой технической возможности.
Это случаи, когда для правильного рассмотрения и разрешения административного дела необходимо присутствие в судебном заседании лица, которое по объективным причинам не имеет возможности лично присутствовать в зале суда.
По ряду административных дел кодекс устанавливает упрощенное (письменное) производство (глава 33 КАС РФ). Особенностью данного производства является рассмотрение и разрешение административного дела на основании письменных материалов, без проведения устного разбирательства и без составления протокола судебного заседания. По результатам рассмотрения административного дела в таком порядке предполагается вынесение мотивированного судебного решения. Данный порядок предлагается использовать также для рассмотрения частных жалоб в суде апелляционной инстанции.
Сроки обращения в суд и большинство сроков рассмотрения и разрешения административных дел короче соответствующих сроков по гражданским делам и зависят от вида предъявленного административного иска, например, по административным делам, касающимся проведения публичных мероприятий. Сокращение сроков рассмотрения и разрешения административных дел, наряду с иными новеллами (в том числе с существенно сокращенными сроками направления судебных документов), направлено на создание эффективного судебного средства правовой защиты.
КАС РФ регламентирует не только правила производства в суде первой инстанции, но и правила пересмотра не вступивших в законную силу судебных постановлений судом апелляционной инстанции, а также правила пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений судами кассационной и надзорной инстанций и правила пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений по новым и вновь открывшимся обстоятельствам судами, принявшими эти постановления (Пояснительная записка к проекту КАС).
После разбирательства административного дела выносится решение (глава 15 КАС РФ).
КАС РФ еще не вступил в силу, а по поводу некоторых его положений уже разгораются дискуссии. Кто будет прав, покажет время и конечно же судебная практика.
Кодекс административного судопроизводства: аналитический обзор
15 сентября 2015 года вступил в действие новый для российской системы законодательства нормативно-правовой акт, определяющий правила осуществления судопроизводства по административным делам - Кодекс административного судопроизводства (в аббревиатурном написании - КАС РФ).
Новый кодекс существенно изменяет судебный порядок рассмотрения многих административных дел и закрепляет совершенно новые “правила игры” как для представителей бизнеса, так и для граждан и общественных организаций в сфере защиты их прав и свобод, в том числе по вопросам:
Оспаривания действий, решений чиновников и органов власти;
Оспаривания нормативно-правовых актов;
Избирательного права;
Порядка прекращения деятельности политических партий, религиозных организаций и иных НКО, а также средств массовой информации;
Принудительного помещения физических лиц в медицинские учреждения;
Принудительного помещения иностранных граждан, подлежащих депортации, в специальные учреждения;
Кадастровой стоимости объектов недвижимости;
Взыскания обязательных платежей.
Чем была обусловлена необходимость разработки и принятия КАС?
До момента вступления в силу нового кодекса административные дела рассматривались по правилам гражданского и арбитражного судопроизводства, что порождало целый ряд проблем, связанных с недостатком правовых норм, особенно в области обжалования произвола чиновников и неправомерных нормативно-правовых актов.
Как пояснил российский президент Владимир Путин, являющийся автором законодательной инициативы, появление КАС в российском правовом поле было неизбежным в целях реализации положений Конституции РФ, а также иных нормативно-правовых актов, согласно которым разрешение административных дел, вытекающих из публичных правоотношений, должно рассматриваться судами по правилам административного судебного порядка, а не в порядке гражданского или арбитражного процесса, как это осуществлялось ранее. Это связано в первую очередь с тем, что гражданское (а также арбитражное) судопроизводство предполагает равенство участников правоотношений, приобретающих права и обязанности по собственной воле и в своем интересе, что фактически является невозможным в публичных правоотношениях. Кроме того, в ГК, ГПК и АПК отсутствуют необходимый инструментарий и методология для всестороннего и объективного разрешения административных дел. Таким образом, в современных условиях развития российской правовой системы дальнейшее рассмотрение подобных категорий дел по правилам гражданского судопроизводства было бы неоправданным и неэффективным.
Разработка КАС осуществлялась с учетом положений действующего международного законодательства и основывалась на достижениях российских ученых-правоведов и успешном опыте в сфере административного судопроизводства других государств.
В качестве основных целей принятия КАС заявлены:
Повышение эффективности административных судебных процедур (за счет детализации правовых норм, скорости и логики ведения судебного процесса);
Надлежащее обеспечение и защита прав граждан, юридических лиц, а также иных субъектов от произвола чиновников (в том числе путем обязательности участия представителя по сложным делам, при этом представитель должен иметь высшее юридическое образование);
Повышение скорости ведения судебных процедур (в том числе путем использования возможностей интернета и конференц-связи, а также введения упрощенного “письменного” судопроизводства по некоторым категориям дел);
Надлежащее обеспечение принципов судопроизводства, в том числе принципов равноправия и состязательности сторон, а также принципа диспозитивности, который в административном судопроизводстве имеет свою особую специфику, связанную с необходимостью судебного контроля за ходом судебного процесса и действиями его участников (путем акцентирования роли суда при рассмотрении дел).
Структура и предмет регулирования КАС
Как и в других кодифицированных нормативно-правовые актах, в структуре КАС имеются:
Общая часть, состоящая из 20 глав, в которой закрепляются общие принципы и нормы административного судопроизводства;
Особенная часть, состоящая из 12 глав, в которой регламентируются правила рассмотрения конкретных категорий дел.
Кроме этого в новом кодексе присутствует третья часть, которая посвящена особенностям рассмотрения дел по правилам упрощенной судебной процедуры.
Также в структуре КАС имеются разделы, закрепляющие правовое регулирование апелляции, кассации, надзора, пересмотра и исполнения судебных решений и заключительные положения, предусматривающие порядок введения Кодекса и отдельных его норм в действие.
Из статьи 1, а также анализа Особенной части КАС следует, что предметом регулирования рассматриваемого закона являются:
Споры о незаконности нормативно-правовых актов;
Споры, предметом которых выступают решения и действия (либо бездействие) органов гос. власти и самоуправления на местах, иных органов, имеющих государственные или иные публичные правомочия, государственных служащих, должностных лиц и муниципальных служащих;
Споры, рассматриваемые Дисциплинарной коллегией ВС РФ;
Споры, касающиеся избирательных прав граждан, а также права на референдум;
Споры по результатам определения кадастровой стоимости недвижимости;
Споры по вопросам компенсаций в случае нарушения прав на судопроизводство, либо исполнения судебных решений в разумные сроки;
Споры по вопросам приостановления или ликвидации политических партий и НКО;
Споры по вопросам прекращения деятельности СМИ;
Споры по вопросам запрета деятельности общественных или религиозных организаций, не имеющих правового статуса юр. лица;
Споры по вопросам помещения иностранных лиц при необходимости их депортации или реадмиссии в спецучреждения, а также о продлении сроков нахождения указанных лиц в данных учреждениях;
Споры по вопросам административного надзора за лицами, недавно покинувшими места лишения свободы;
Споры по вопросам принудительной госпитализации в психиатрические мед. учреждения, а также о продлении сроков нахождения в таких учреждениях и споры по вопросам принудительного психиатрического освидетельствования;
Споры по вопросам принудительной госпитализации в противотуберкулезные мед. учреждения;
Споры по вопросам взыскания обязательных платежей и штрафных санкций.
Следует отметить, что КАС РФ регулирует только правовые вопросы административного судопроизводства, подлежащие рассмотрению:
В судах общей юрисдикции;
В Верховном Суде России.
Какие административные дела не подпадают под регулирование КАС?
Из анализа КАС следует, что данный нормативно-правовой акт не может быть применен при рассмотрении административных дел по вопросам административных правонарушений (данная категория дел по-прежнему будет рассматриваться в рамках КоАП РФ), а также при рассмотрении административных дел, которые находятся в силу компетенции:
У мировых судей (ввиду небольшого уровня сложности таких дел);
У Конституционных (уставных) судов (КС РФ и соответствующих судов субъектов России);
У арбитражных судов;
У ВС РФ, а также судов общей юрисдикции, по административным делам, требующим иного процессуального порядка их рассмотрения.
Что нового появилось в связи с принятием КАС?
В новом кодексе законодатель приготовил для юристов и участников административнопроцессуальных отношений множество нововведений.
В частности КАС закрепляет такие юридические понятия как административные иски, административные истцы и ответчики. Также законодатель дает интересную правовую трактовку административно-процессуальной правосубъектности, которая отличается от привычной нам гражданско-правовой правосубъектности главным образом тем, что такой правосубъектностью могут обладать ограниченно дееспособные в рамках гражданского законодательства лица, а также организации, не имеющие правового статуса юр. лица.
По некоторым категориям дел предусматривается упрощенная процедура, сущность которой сводится к тому, что рассмотрение такого дела осуществляется в виде изучения судьей письменных материалов и принятия решения на их основе, то есть без устного разбирательства в зале суда. При этом протокол заседания суда в случае упрощенной процедуры также не составляется. Данное новшество призвано обеспечить динамику рассмотрения административных дел и ускорить работу суда.
Другим нововведением в целях повышения динамики рассмотрения дел является право участников административно-процессуальных отношений представлять и получать документы в электронном виде, а также право на участие в заседании посредством конференц-связи. Несомненно, это существенно повлияет на скорость судопроизводства, так как неявка в суд свидетелей и участников процесса на сегодняшний день является большой проблемой, затягивающей вынесение решения по делу и порождающей необходимость проведения бесчисленного множества заседаний.
Также следует отметить, что законодатель детализирует вопросы, связанные с подведомственностью судов, а также закрепляет иерархию нормативно-правовых актов, что, безусловно, снимает множество неясностей при обращении в суд, особенно для граждан, не имеющих юридического образования или профессионального представителя.
Кроме этого, важно отметить, что административными истцами могут выступать государственные и местные органы, а также иные организации, наделенные публичными функциями (например, избирательные комиссии).
Одним из главных нововведений представляется вопрос о профессиональном представительстве. По некоторым категориям дел КАС предусматривает обязательность участия профессионального представителя-юриста в целях максимально возможного обеспечения интересов заявителя. При этом в соответствии со статьей 55 КАС профессиональный представитель должен обладать высшим юридическим образованием и представить соответствующий документ об образовании суду.
Данная правовая норма предназначена для обеспечения надлежащей правовой защиты заявителей, не имеющих высшего юридического образования, по сложным категориям дел. В частности, к таким делам относятся вопросы оспаривания незаконных нормативно-правовых актов, а также споры, связанные с помещением человека в принудительном порядке в психиатрический стационар, либо споры о принудительном психиатрическом освидетельствовании.
С одной стороны, профессиональная юридическая помощь никогда не помешает даже по менее сложным категориям дел. Однако, с другой стороны, следует признать, что поскольку услуги профессионального юриста стоят определенных денег, некоторые потенциальные заявители скорее всего предпочтут отказаться от подачи административного иска, что, разумеется, не решает проблему произвола чиновников, особенно в маленьких городах, где уровень жизни населения, как правило, является довольно низким.
Другим важным новшеством является возможность подачи гражданского иска с требованиями о возмещении вреда (в том числе морального) в рамках административного производства. В этом случае четко прослеживается параллель с уголовным процессом.
Еще одна немаловажная деталь - все судебные издержки в полном объеме возлагаются на проигравшую сторону. Это означает, что проигрывать административные иски будет довольно накладно, поскольку стоимость проведения судебных экспертиз и иных судебных действий, а также возмещение расходов, связанных с приглашением в суд необходимых участников процесса, являются дорогим удовольствием. Правда, здесь следует отметить, что при подаче коллективного иска в случае проигрыша судебные издержки распределяются в равных долях на всех соистцов, что существенно повышает возможность инициации административных дел коллективным способом.
Какие вопросы остались нерешенными?
По мнению Андрея Комиссарова, хотя КАС и предусматривает существенное уменьшение сроков рассмотрения дела за счет использования возможностей интернета, а также ускоренных судебных процедур, на практике это будет не так легко осуществимо, как предполагает законодатель. Главный вопрос - о сроках судопроизводства - остался неразрешенным, так как сроки рассмотрения дел по-прежнему остаются “разумными”, а определяется эта “разумность” усмотрением суда.
Вступление в действие норм КАС и их обратная сила
В соответствии с федеральным законом за номером 22-ФЗ почти все положения нового кодекса вступают в силу с 15 сентября 2015 года. Однако несколько его правовых норм начнут действовать позднее, с 15 сентября 2016 года, и одна норма с 1 января 2017 года.
При этом законодатель предусматривает для норм КАС обратную силу их действия. Так, административные дела, не рассмотренные судами до 15 сентября и подпадающие под действие КАС, должны рассматриваться судами по правилам КАС. А нерассмотренные жалобы, поданные в порядке апелляции или кассации, а также надзорные или частные жалобы (представления) должны быть рассмотрены в соответствии с процессуальными нормами, которые будут действовать на момент рассмотрения таких жалоб (представлений).
Данное обстоятельство не осталось незамеченным в юридических и политических кругах. В частности, многие отмечают странное совпадение с введением в действие нового кодекса 15 сентября и проведением осенних выборов накануне этого знаменательного факта - 13 сентября. Всвязи с обратной силой КАС в случае нарушения избирательных прав на осенних выборах 2015 года рассмотрение таких дел будет осуществляться по новым правилам КАС. Это предполагает дополнительные временные и материальные расходы на представителей в суде с юридическим образованием, а также угрозу больших финансовых расходов в случае проигрыша дела.
Материал подготовили:
С 15 сентября 2015 года вступает в силу новый Федеральный закон - Кодекс административного судопроизводства (далее КАС), который будет регламентировать процедуру рассмотрения отдельных категорий административных дел.
Перечень дел, подлежащих рассмотрению в порядке КАС РФ, а также процессуальные нововведения, предусмотренные данным документом, и станут предметом исследования в настоящем материале.
Сразу следует отметить, что КАС РФ распространяет свое действие лишь на ряд административных дел, подлежащих рассмотрению в судах общей юрисдикции. Административные дела, рассматриваемые арбитражными судами, регулированием КАС РФ не охватываются. Предусмотрено, что в порядке КАС РФ будут рассматриваться следующие дела:
1. Об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
2. Об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
3. Об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
4. Об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
5. Об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также - экзаменационные комиссии);
6. О защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
7. О присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.
8. О приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
9. О прекращении деятельности средств массовой информации;
10. О взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц (далее - административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций);
11. О помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее - иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии), в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации (далее - специальное учреждение), и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении (далее - административные дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении);
12. Об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (далее также - административные дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы) - раннее положения об административном надзоре были урегулированы ГПК РФ.
13. О госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке - раннее данную процедуру также регулировал ГПК РФ;
14. О госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
15. Иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.
Т.е. фактически предусмотрено изъятие определенных категорий дел из предмета регулирования ГПК РФ и передача их в сферу действия КАС РФ.
В свою очередь, такая смена источника правового регулирования рассмотрения указанных категорий дел, будет означать не просто смену реквизитов документа, регулирующего процедуру их рассмотрения, а введение ряда принципиально новых особенностей судопроизводства по данным делам, раннее не предусмотренных другими процессуальными кодексами.
На анализе данных особенностей следует остановиться более подробно.
1. Введен ряд изменений понятийного аппарата, используемого при обозначении процессуальных терминов.
Так, привычные понятия «Истец», Ответчик«, «Исковое заявление» заменяют такие понятия, как «Административный истец», «Административный ответчик», «Административное исковое заявление».
Лица, права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела, именуется Заинтересованными лицами, а не Третьими лицами, как это предусмотрено ГПК И АПК РФ. Смысл указанных терминов при этом остается неизменным.
2. Возрастает степень самостоятельности суда при рассмотрении дела.
Так, КАС предусматривается возможность привлечения второго административного ответчика в качестве надлежащего даже при отсутствии согласия истца. Т.е. в случае, когда изначально требование предъявлено к ненадлежащему ответчику, суд по своей инициативе может привлечь к участию деле лицо, являющееся надлежащим ответчиком, согласие истца при этом требоваться не будет.
Указанная ситуация невозможна в гражданском и арбитражном процессах, где замена ненадлежащего Ответчика может быть произведена только с согласия Истца.
КАС напрямую предусмотрено право суда истребовать доказательства по своей инициативе, в отличие от гражданского и арбитражного процесса, в которых формально истребование судом доказательств возможно лишь по заявлению участников процесса.
Надо отметить, что подобная норма КАС РФ по сути кодифицирует уже сложившуюся практику судов общей юрисдикции, которые зачастую самостоятельно истребуют доказательства, подтверждающие по их мнению обстоятельства, имеющие значение для дела.
Законодательное закрепление данного правила свидетельствует о стремлении законодателя увеличить роль суда в формировании доказательственной базы по делу.
КАС предусматривается право суда выходить за пределы заявленных требований и доводов сторон.
Из данного правила можно сделать вывод, что суд при рассмотрении дела в порядке КАС РФ не связан аргументами, приводимыми участниками процесса, и проверяет правомерность заявленных требований с учетом всех обстоятельств, признанных им в качестве имеющих значение для дела.
3. КАС вводит ряд дополнительных мер процессуального принуждения.
Предусмотрена возможность принудительного привода любого лица, участвующего в деле.
Так, в случае, когда участие в рассмотрении дела конкретного лица признано судом обязательным, и это лицо не является в судебное заседание без уважительных причин, такое лицо может подвергнуто судом принудительному приводу.
В этом заключается весьма существенное отличие КАС от ГПК РФ, где принудительно в судебное заседание можно доставить лишь надлежащим образом уведомленного свидетеля, но никак не лицо, являющееся стороной по делу.
Вводится такая мера, как обязательство о явке. Представляет собой оформленное в письменной форме обязательство лица своевременно являться по вызову суда в судебное заседание, а в случае перемены места жительства или места пребывания (нахождения) незамедлительно сообщать об этом суду.
Закреплена возможность ограничения выступления участника судебного разбирательства. Заключается в фактической остановке со стороны суда выступления участника процесса, если он касается вопроса, не имеющего отношения к судебному разбирательству.
Установлено право суда лишить участника судебного разбирательства слова, т.е. по сути лишить его права на дальнейшее выступление в судебном заседании. Это допустимо, если участник процесса самовольно нарушает последовательность выступлений, неоднократно не исполняет требования судьи, а также допускает оскорбления либо призывает к осуществлению незаконных действий.
Надо отметить, что применение указанных мер принуждения (ограничение выступления и лишение слова) может быть обжаловано только при обжаловании решения суда по делу. На практике это может означать возникновение ситуации, при которой любого участника процесса можно будет лишить слова в самом начале судебного заседания, что нельзя будет оспорить до момента вынесения судом итогового судебного акта.
4. Участие представителя по ряду дел становится обязательным.
Предусмотрено обязательное участие представителя при рассмотрении следующих категорий дел:
Дела об оспаривании нормативных правовых актов. Лично по таким делам гражданин может выступать лишь в случае наличия у него высшего юридического образования.
Дела о принудительном помещении в психиатрический стационар;
Дела о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке;
В последних двух случаях суд при отсутствии представителя сам назначает адвоката.
Кроме того, установлено обязательное требование о наличии высшего юридического образования у представителя по любому делу, рассматриваемому в порядке КАС. Наличие образования представители будут обязаны документально подтверждать перед рассмотрением дела.
5. Коллегиальное рассмотрение по первой инстанции для ряда дел.
Выделен перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению уже в суде первой инстанции.
Среди них дела, решения о коллегиальном рассмотрении которых приняты председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи; дела о расформировании избирательных комиссий и т.д.
6. Новые технологии при введении судопроизводства.
Расширяются возможности использования технических средств при рассмотрении дела.
Участники процесса смогут с их согласия получать судебные извещения путем отправки СМС сообщения либо по электронной почте. Информирование участвующего в деле лица в подобной форме допускается при наличии его согласия, подтверждаемого распиской.
Предусмотрена возможность представления в суд документов в электронном виде;
Предусмотрена возможность для участников процесса получать копии судебных актов и иных документов в электронном виде при наличии соответствующего ходатайства.
Антон Поликутин , юрист компании «ЮрИнвест»:
В целом основные нововведения КАС РФ заключаются в увеличении роли суда в рассмотрении дел и повышении требований к представителям.Предполагается, что такой подход будет способствовать укреплению механизма судебной защиты нарушенных государством прав и законных интересов, а также приведет к повышению качества рассмотрения административных дел.
Эффективность защиты нарушенных прав при рассмотрении дел в порядке КАС РФ возможно будет оценить с течением времени, но уже сейчас хочется выразить надежду, что наделение суда активной ролью в административном судопроизводстве не приведет к нарушениям принципа состязательности сторон и ограничению для них возможности доказывать свою правоту всеми не запрещенными законом способами.
