[Трудовой кодекс РФ] [Глава 1] [Статья 6]
К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих:
основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;
основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (включая определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности);
обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников);
порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров;
основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений;
порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;
порядок осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
систему и порядок проведения специальной оценки условий труда и государственной экспертизы условий труда, организацию контроля качества проведения специальной оценки условий труда;
порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей;
виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения;
систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда;
особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
В случаях, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный настоящим Кодексом или иными федеральными законами, применяется настоящий Кодекс или иной федеральный закон.
2 комментария к записи “Статья 6 ТК РФ. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений”
Статья 6. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений
Комментарий к статье 6
Комментируемая статья связана с федеративной природой государства — Российской Федерации и требует некоторых пояснений конституционного регулирования. Российское государство является федеративным, для него, как и любого иного федеративного государ-ства, характерно разграничение предметов ведения и полномочий между органами Российской Федерации и субъектов РФ (ст. ст. 71 — 73 Конституции РФ). Все, что относится к исключительному ведению Российской Федерации, определено в ст. 71, сфера совместного ведения установлена в ст. 72 Конституции РФ. Трудовое законодательство, согласно подп. «к» ст. 72 Конституции РФ, является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В ст. 73 Конституции РФ указано, что вне пределов ведения Российской Фе-дерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов данные субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Это означает, что субъекты по предметам совместного ведения обладают теми полномочиями, которые не принадлежат Российской Федерации в сфере совместного ведения.
Следует обратить внимание и на ст. 76 Конституции РФ, устанавливающую, что по предметам совместного ведения издаются фе-деральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральному закону. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федера-ции, действует федеральный закон.
Комментируемая статья соответствует Конституции РФ, основам построения совместного ведения в области трудового законода-тельства и, конкретизируя, дополняя конституционные положения, четко разграничивает полномочия между федеральными органами и органами субъектов РФ в сфере трудовых и связанных с ними отношений. Часть 1 комментируемой статьи содержит с исчерпывающей полнотой те вопросы, которые отнесены к ведению федеральных органов государственной власти в указанной сфере. Это означает, что по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов, органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. Данное правило прямо закреплено с учетом и других положений в ч. 2 комментируемой статьи.
Часть 3 комментируемой статьи определяет возможность опережающего нормотворчества субъектов РФ, а ч. 4 устанавливает при-оритет ТК и иных федеральных законов.
ТК содержит закрытый перечень полномочий федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений, что получило свое закрепление в ч. 1 комментируемой статьи.
К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений отнесены те полномочия, которые требуют единого правового регулирования на всей территории РФ. В числе таких полномочий — основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Эти направления находят свое выражение в принимаемых на федеральном уровне целевых программах (например, президентская Федеральная целевая программа «Молодежь России») и программах, формулирующих государственные задачи в области содействия занятости населения РФ либо улучшения условий и охраны труда (например, Программа содействия занятости населения города Москвы на 2011 г.), и др.
К полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено и установление основ правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. К ведению федеральных органов государственной власти отнесено также определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Данные дополнения имеют важное значение для обеспечения безопасности и охраны труда работников. Этим вопросам посвящены разд. X ТК, федеральные законы, иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. Говоря об основах правового регулирования труда, следует иметь в виду базовые концептуальные положения трудового законодательства, такие как его цели и задачи, сфера действия, основные принципы и т.д. Так, например, одним из концептуальных положений трудового законодательства является закрепление конституционных принципов свободы труда и запрета принудительного труда. Свобода труда, право каждого человека самостоятельно распоряжаться своими способностями к труду и выбирать род деятельности и профессию закреплены в ч. 1 ст. 37 Конституции РФ и на уровне основного принципа получили свое выражение в ст. 2 ТК.
В процессе правотворческой деятельности субъекты РФ могут принимать нормативные правовые акты, не противоречащие как об-щим принципам права, провозглашенным в Конституции РФ, так и принципам трудового права, закрепленным в ст. 2 ТК. При соблюдении субъектами РФ вышеуказанных принципов минимизируется опасность значительных расхождений в законодательстве РФ и ее субъектов в области правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.
К числу полномочий федеральных органов государственной власти также отнесено обеспечение определенного уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Это означает, что государство на федеральном уровне закрепляет права и гарантии на определенном уровне, который ни в коем случае не может снижаться субъектами РФ. Последние лишь вправе повышать этот уровень, исходя из собственных финансовых возможностей.
На федеральном уровне регламентируется также порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров. Это необхо-димо в целях обеспечения надлежащей реализации гражданами своего права на труд в условиях свободы и добровольности труда, запрета принудительного труда и недопущения дискриминации. ТК содержит самостоятельный разд. III «Трудовой договор», в котором закреплены положения, связанные с заключением, изменением и расторжением трудовых договоров. Особенности трудовых договоров, заключаемых с отдельными категориями работников, регламентированы разд. XII ТК.
Предметом полномочий федеральных органов государственной власти являются основы социального партнерства в области труда, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений. Данные вопросы в настоящее время регулируются разд. II ТК и другими федеральными законами: «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «Об объединениях работодателей», «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений». Указанные Законы применяются согласно ч. 1 ст. 423 ТК постольку, поскольку они не противоречат ТК.
Главами 60 и 61 ТК регламентирован порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров. Решение данных во-просов отнесено к компетенции федерального законодателя в соответствии с ч. 4 ст. 37 Конституции РФ. В данной статье признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.
К полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено определение принципов и порядка осуществления государ-ственного контроля (надзора) за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также установление системы и полномочий органов государственной власти, осуществляющих указанный контроль (надзор). Перечень этих ор-ганов, их полномочия предусмотрены ТК (см. гл. 57). Единой централизованной системой является Федеральная инспекция труда, которая, как и все другие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю (надзору) в установленной сфере деятельности, должна действовать по единым правилам в области труда.
На всей территории РФ обеспечивается единый порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Этот порядок в настоящее время регулируется ст. ст. 227 — 231 ТК.
К ведению федеральных органов государственной власти отнесены система и порядок проведения аттестации рабочих мест по ус-ловиям труда, государственной экспертизы условий труда, подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда. Государственная экспертиза условий труда проводится с целью обеспечения соответствия условий труда установленным требованиям (ст. 216.1 ТК). Эти требования определяются государственными стандартами системы стандартов безопасности труда, отраслевыми стандартами системы стандартов безопасности труда, санитарными правилами, правилами безопасности, правилами и инструкциями по охране труда. Статья 216.1 дополнена указанием на систему и порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда (разд. X ТК).
Федеральные органы государственной власти определяют порядок и условия материальной ответственности сторон трудового до-говора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обя-занностей. К их ведению отнесены виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения. Иными словами, все вопросы по применению материальной и дисциплинарной ответственности решаются на федеральном уровне. Поскольку применение мер юридической ответ-ственности в любом случае влечет негативные последствия для работника, то в целях избежания ошибок при привлечении его к ответст-венности важно, чтобы были установлены единые правила ее применения. Таким образом, вопросы материальной ответственности регла-ментированы в разд. XI ТК, а вопросы дисциплинарной ответственности — в гл. 30 ТК.
К исключительной компетенции федеральных органов государственной власти отнесено также установление системы государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда, требующей единообразного осуществления статистической деятельности на всей территории РФ по единым правилам.
В силу своего значения особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников отнесены к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Полномочия федеральных органов в этой области должны быть адекватны потребностям практики, требующим развития трудового законодательства, распространяющегося на всех работников, и законодательства, направленного на дифференциацию правового регулирования труда отдельных категорий работников, что получило свое закрепление в разд. XII ТК (см. ст. ст. 251 — 351).
Согласно ч. 2 комментируемой статьи по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти, не перечисленным в ч. 1 данной статьи, субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование. Однако при этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным на федеральном уровне, приводящий к увеличению бюд-жетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета самого субъекта РФ, т.е. осуществляется при экономических возможностях субъектов РФ.
Часть 3 комментируемой статьи допускает возможность опережающего нормотворчества субъектов РФ по вопросам, решение ко-торых является прерогативой федерального законодателя. Речь идет о ситуациях, когда тот или иной вопрос не получил разрешения на федеральном уровне. В этом случае субъект РФ вправе, не дожидаясь федерального нормативного правового акта, самостоятельно урегулировать ту или иную ситуацию. Однако в случае последующего принятия федерального закона или иного нормативного правового акта по этому вопросу нормативный правовой акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ.
В ч. 4 комментируемой статьи установлен приоритет ТК и федеральных законов в двух случаях: во-первых, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ противоречит ТК или иным федеральным законам; во-вторых, при снижении уровня трудовых прав и гарантий работникам, установленного ТК или иными федеральными законами. В этих случаях закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ не подлежит применению, и в первом и во втором случае применяется ТК или соответствующий федеральный закон.
Статья 6. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений
Комментарий к статье 6
1. Трудовое законодательство — предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РФ предусматривает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному закону. В случае такого противоречия действует федеральный закон.
Эти исходные конституционные положения конкретизированы в комментируемой статье. Кодекс в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами федерального уровня и законами, а также иными нормативными правовыми актами субъектов РФ разграничивает полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений. Это разграничение осуществляется путем перечня полномочий, которые закреплены только за федеральными органами государственной власти, а также определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ.
2. Перечень полномочий федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений, предусмотренный Трудовым кодексом, носит исчерпывающий характер. В него включены принципиальные положения, требующие единого решения на всей территории Российской Федерации. Этот перечень начинается с закрепления за федеральными органами государственной власти полномочий по установлению основных направлений государственной политики в сфере труда. Одним из проявлений такой политики являются федеральные целевые программы, которые определяют основные направления реализации задач по улучшению содействия занятости населения, условий труда, социальной защиты граждан, а также государственные органы и общественные объединения, призванные выполнять эти задачи, объемы и источники финансирования программ. Так, Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. N 1015 (СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 172) была утверждена Федеральная целевая программа «Молодежь России (2001 — 2005 годы)», в которой наряду с другими ставились задачи обеспечить занятость молодежи, снизить уровень безработицы путем предоставления сезонных и временных работ, создания рабочих мест для молодежи и несовершеннолетних, роста деловой активности молодежи. Выполнение этой Программы финансируется за счет средств федерального бюджета.
Важную роль в повышении уровня гарантий правовой и социальной защиты работников от профессионального риска сыграла Федеральная целевая программа улучшения условий и охраны труда на 1998 — 2000 годы, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1409 (СЗ РФ. 1997. N 46. Ст. 5317). В соответствии с этой Программой, продленной Постановлением Правительства РФ от 15 января 2001 г. N 28 на 2001 г. (СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 291), были приняты федеральные законы о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, о порядке расследования несчастных случаев на производстве и др.
3. Трудовой кодекс закрепляет за федеральными органами государственной власти право устанавливать основы правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений. Основы — базовые понятия, концептуальные положения трудового законодательства, определяющие сферу их действия, стороны трудовых отношений, правовые принципы, конкретизируемые в нормах, составляющих содержание различных правовых институтов. Основы правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений составляют и иные принципиальные положения трудового законодательства: о запрещении дискриминации в сфере труда, о запрещении принудительного труда, о видах нормативных правовых актов, относящихся к источникам трудового права, и их иерархии по отношению друг к другу.
4. Закрепление в федеральных законах и иных нормативных правовых актах гарантированного государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работников является важным средством социальной защиты граждан. К таким гарантиям относятся минимальный размер оплаты труда, минимальная продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска, различные выплаты при осуществлении трудовых обязанностей в условиях, отличных от нормальных (оплата при работе в выходные и нерабочие праздничные дни — не менее чем в двойном размере, оплата за сверхурочную работу — за первые 2 часа не менее чем в полуторном размере, за последующие часы — не менее чем в двойном размере и др.). С 1 января 2009 г. минимальный размер оплаты труда установлен в сумме 4330 руб. в месяц. Любой работник, отработавший полностью месячную норму рабочего времени, не может получать меньше одного МРОТ. Не может быть снижена и минимальная продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска — 28 календарных дней (см. коммент. к ст. 115).
Установленные на федеральном уровне трудовые права и социальные гарантии могут быть расширены органами государственной власти субъектов РФ. Дополнительное финансирование, требуемое для установления таких прав и гарантий, осуществляется за счет бюджета соответствующего субъекта РФ.
5. Статья 6 к числу положений в сфере труда, закрепленных за федеральными органами государственной власти, относит порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров. Этот порядок необходим, учитывая значение трудовых договоров в реализации прав и законных интересов как работников, так и работодателей. Заключение трудового договора связано с реализацией права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Изменение трудового договора базируется на договорном принципе установления его содержания, которое не может трактоваться по-разному в зависимости от того, на территории какого субъекта РФ возникло трудовое отношение между работником и работодателем. Расторжение трудового договора, как правило, акт взаимного согласия или решение одной из сторон, осуществляемое в соответствии с законом.
6. Переход к рыночным отношениям определил значение социального партнерства как механизма, помогающего находить решения с учетом интересов и работников, и работодателей. Основы социального партнерства — предмет ведения федеральных органов государственной власти. К ним относятся основные принципы социального партнерства, стороны, система, формы и органы социального партнерства (см. коммент. к статьям гл. 3 — 5).
До принятия нового Трудового кодекса в системе нормативных правовых актов, определяющих правовую базу социального партнерства, ведущее место занимал Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях» (ВВС РФ. 1992. N 17. Ст. 890). В настоящее время этот Закон утратил силу, а порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений, а также контроль за их выполнением, ответственность сторон социального партнерства регулируются Кодексом (см. коммент. к статьям гл. 6 — 8).
7. Право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку, закреплено в ст. 37 Конституции РФ. Порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров предусмотрен Трудовым кодексом. Индивидуальные трудовые споры разрешаются в соответствии с гл. 60 ТК, где указывается, что индивидуальные трудовые споры рассматриваются комиссиями по трудовым спорам и судами. Эта глава определяет понятие индивидуального трудового спора, порядок его рассмотрения, образования комиссий по трудовым спорам, их компетенцию, а также иные вопросы, относящиеся к комиссиям по трудовым спорам. Отдельные положения гл. 60 ТК относятся к рассмотрению индивидуальных трудовых споров в судах (см. коммент. к гл. 60).
Коллективные трудовые споры разрешаются по правилам гл. 61 ТК, которая предусматривает порядок выдвижения требований работников и их представителей, примирительные процедуры, условия реализации права на забастовку, гарантии и правовое положение работников в связи с ее проведением, а также их ответственность за незаконные забастовки.
8. К полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений относится установление принципов и порядка осуществления федерального надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов о труде и охране труда, системы и полномочий федеральных органов государственной власти, осуществляющих надзор и контроль.
Органами государственного надзора и контроля являются федеральная инспекция труда, осуществляющая федеральный надзор и контроль за соблюдением в организациях законов и иных нормативных правовых актов о труде, и иные специальные органы, осуществляющие государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях промышленности, за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок, за соблюдением правил по ядерной и радиационной безопасности (Ростехнадзор), за соблюдением организациями гигиенических норм и санитарно-противоэпидемических правил (Госсанэпиднадзор). Полномочия этих органов и возложенные на них обязанности определяются гл. 57 ТК (см. коммент. к ее статьям) и положениями о соответствующих органах, утверждаемыми Правительством РФ.
9. Федеральные органы государственной власти устанавливают единый порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, обязательный для всех организаций независимо от их организационно-правовой формы, а также лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и использующих наемный труд. В настоящее время действуют: Положение о расследовании и учете профессиональных заболеваний, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. N 967 (СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. II. Ст. 5149); статьи ТК, регулирующие вопросы расследования и учета несчастных случаев на производстве (ст. ст. 227 — 231).
10. Условия труда, производственные объекты должны соответствовать требованиям по охране труда. Эти требования обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности, в т.ч. при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и другого оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда. Нормативные правовые акты, определяющие систему и порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, государственной экспертизы условий труда и подтверждения соответствия организации работ по охране труда установленным в Российской Федерации государственным нормативным требованиям охраны труда, принимаются федеральными органами государственной власти. Перечень видов нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, утвержден Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. N 399 (СЗ РФ. 2000. N 22. Ст. 2314).
11. Ответственность по трудовому праву — меры принуждения, применяемые к сторонам трудового договора за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей. Материальная ответственность (в отличие от имущественной ответственности по гражданскому законодательству) производится путем удержания из заработной платы — во многих случаях единственного источника материального обеспечения работника. Поэтому гарантией, способствующей устранению ошибок в этой сфере, является установление общих правил, в соответствии с которыми работники привлекаются к ответственности. Эти правила, включая условия материальной ответственности, содержатся в Трудовом кодексе и иных федеральных законах.
Материальная ответственность работника за ущерб, причиненный работодателю, регулируется ст. ст. 238 — 250 ТК (см. коммент. к ним).
Материальная ответственность работодателя перед работником за ущерб, причиненный его имуществу, за задержку заработной платы предусмотрена ст. ст. 235, 236 ТК.
Вопросы возмещения вреда, причиненного здоровью работника вследствие несчастного случая или профессионального заболевания при исполнении им трудовых обязанностей, регулируются федеральным законом. Трудовой кодекс содержит лишь отсылочную норму по возмещению вреда, причиненного здоровью работника (ст. 219). Законом, определяющим виды, объемы и условия обеспечения работников, является Закон о страховании от несчастных случаев и профессиональных заболеваний. Одна из характерных особенностей этого Закона — замена гражданско-правовой защиты работников социальной защитой в форме обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и от профессиональных заболеваний. Преимущества обязательного социального страхования перед гражданско-правовым институтом возмещения вреда заключаются в следующем. Во-первых, расходы по обеспечению пострадавших вследствие производственных травм и профессиональных заболеваний распределяются более или менее равномерно между всеми работодателями; образуемый из их страховых отчислений централизованный страховой фонд должен стать более надежной финансовой основой для удовлетворения требований работников о возмещении причиненного вреда. Во-вторых, материальную ответственность за обеспечение доходов пострадавших на производстве (их иждивенцев) берет на себя государство в лице государственной страховой организации — Фонда социального страхования РФ. В-третьих, выплата страхового возмещения производится независимо от наличия вины работодателя (по принципу профессионального риска).
12. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений включают в себя установление видов дисциплинарных взысканий и порядок их применения. Виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения предусмотрены Трудовым кодексом и федеральными законами, уставами и положениями. Перечень этих взысканий носит исчерпывающий характер. Общими видами дисциплинарных взысканий, применяемых к большинству работников, являются взыскания, содержащиеся в Трудовом кодексе. Все иные нормативные правовые акты предусматривают дисциплинарные взыскания, применяемые к отдельным категориям работников. Так, к государственным гражданским служащим применяются взыскания, предусмотренные Законом о государственной гражданской службе. Дисциплинарные уставы утверждаются указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Они, как правило, действуют в тех отраслях экономики, видах деятельности, где от работников требуется особо ответственное отношение к выполняемым ими обязанностям. К числу таких нормативных правовых актов относятся Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396 (СЗ РФ. 1998. N 47. Ст. 5742), Устав о дисциплине работников организаций с особо опасным производством в области использования атомной энергии, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. N 744 (СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3557). Положения о дисциплине утверждаются постановлениями Правительства РФ. Так, все виды дисциплинарных взысканий, применяемых к работникам железнодорожного транспорта, предусмотрены в Положении о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. N 621 (САПП РФ. 1992. N 9. Ст. 608).
13. Для формирования бюджета по показателям, относящимся к сфере труда и охраны труда, для установления прожиточного минимума трудоспособного населения и пенсионеров, принятия иных социальных законов применяются статистические данные по вопросам труда и охраны труда. Трудовой кодекс относит установление таких данных к полномочиям федерального органа государственной власти. Этим органом являлся Государственный комитет РФ по статистике (в настоящее время — Федеральная служба государственной статистики). Этот Комитет утверждал также формы учета, имеющие важное значение для организации труда и производства. Так, Постановлением Госкомстата России от 5 января 2004 г. N 1 утверждены унифицированные формы первичной учетной документации по учету труда и его оплаты. Они состоят из документов по учету кадров и документов по учету использования рабочего времени и по учету расчетов с персоналом по оплате труда. Первые из них, к которым относятся штатное расписание, приказы о приеме на работу, о переводе работника на другую работу и о прекращении действия трудового договора, распространяются на юридические лица всех форм собственности. Вторые — табели учета использования рабочего времени и расчета заработной платы применяются ко всем юридическим лицам, кроме бюджетных учреждений.
14. Перечень полномочий федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений, предусмотренный комментируемой статьей, завершается полномочиями по установлению особенностей правового регулирования трудовых отношений. Эти полномочия отражают общую тенденцию развития трудового законодательства, которое наряду с нормами, распространяемыми на всех работников, содержит положения, предусматривающие дифференциацию условий труда отдельных категорий работников. При такой дифференциации учитываются особенности выполняемой работы, обеспечивающей исполнение полномочий государственных органов (Закон о государственной гражданской службе), природно-климатические условия (Закон о Крайнем Севере), профессиональные особенности (Закон о железнодорожном транспорте; Закон о профессиональном образовании), специфика трудовой функции — труд руководителя организации (Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях) и иные особенности. Комментируемый ТК содержит специальный раздел XII «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников», который значительно расширяет (по сравнению с ранее действовавшим КЗоТ) круг лиц, на которых распространяются дифференцированные нормы трудового законодательства.
15. Часть 2 комментируемой статьи — полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых и связанных с ними отношений. Эти полномочия определяются двумя факторами. Первый фактор — полномочия федеральных органов государственной власти. Вопросы, не отнесенные к полномочиям федеральных органов государственной власти, могут быть предметом регулирования органов государственной власти субъектов РФ. Второй фактор — нерешенность вопросов, относящихся к трудовым и связанным с ними отношениям, на федеральном уровне. В этом случае такие вопросы могут быть урегулированы законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Их срок действия — до принятия федерального закона или иного нормативного правового акта РФ. После его принятия закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ прекращает свое действие.
86. Разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами.
Для эффективного управления такой большой страной, как наша, необходима разумная децентрализация власти, поэтому государственно-властные полномочия распределены между федерацией и ее субъектами. Это разделение предметов ведения юридически осуществлено в форме разграничения полномочий в соответствии со ст. 71-73 Конституции России. Все сферы, в которых власть должна принимать решения, поделены на три части:
o сферу исключительной компетенции федеральной власти; в вопросах этой сферы решения принимает исключительно центр - федеральная власть;
o сферу совместной компетенции федеральной власти и власти субъекта; в вопросах этой сферы решения принимаются совместно;
o сферу исключительной компетенции субъекта федерации; в вопросах этой сферы решения принимают исключительно субъекты федерации.
В исключительную компетенцию федерации входят вопросы: таможенное регулирование; ядерная энергетика; деятельность в космосе; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения России; оборона страны; вопросы защиты государственной границы; судоустройство; уголовное и гражданское законодательство; вопросы амнистии и помилования; установление стандартов, эталонов, единая метеорологическая, картографическая службы; статистика и бухучет; принятие федеральных законов; установление системы федеральных органов власти; управление федеральной государственной собственностью. По этим вопросам издавать нормативные акты вправе только федеральные органы: Президент России, Федеральное Собрание, Правительство, министерства/ведомства.
Следует отметить, что субъекты федерации представлены в одной из палат российского парламента - Совете Федерации. Представители субъектов федерации, принимая участие в законотворчестве, тем самым - через законы - участвуют в решении вопросов исключительного ведения федерации.
В сферу совместной компетенции федерации и субъектов включены следующие вопросы: обеспечение правопорядка; защита национальных меньшинств; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными ресурсами; охрана окружающей среды; вопросы образования, культуры; социальное обеспечение; меры по борьбе со стихийными бедствиями, эпидемиями; административное, трудовое, семейное законодательство. Видно, что эти вопросы не требуют жесткой централизации. По вопросам данной сферы нормативные акты могут издавать как федеральные органы, так и органы государственной власти субъектов федерации.
Сфера исключительной компетенции субъектов федерации определена по "остаточному принципу": в нее должны попасть все вопросы, которые не охвачены двумя первыми сферами. Точного перечня таких вопросов нет, что зачастую создает проблемы в определении вопросов исключительной компетенции субъектов. К исключительной компетенции субъекта относятся вопросы создания и названия органов государственной власти субъекта, принятие бюджета, введение и взимание региональных налогов, управление и распоряжение собственностью субъекта федерации, организация местного самоуправления, установление границ территорий муниципальных образований и др. Если в вопросе исключительной компетенции субъекта федеральный закон и закон субъекта будут противоречить друг другу, какому закону надо отдать приоритет? В данной сфере приоритет отдается нормативному акту субъекта федерации.
87. Местное самоуправление в России.
Во многих европейских государствах местное самоуправление существует издавна. Еще в Древнем Риме в городах создавались муниципалитеты, занимавшиеся вопросами управления городской жизнью, распоряжением общественными средствами, решением общегородских задач. За рубежом встречаются в основном два типа муниципальных образований. В Великобритании, например, центральная власть не опекает органы местного самоуправления. Муниципалитеты - автономны, но вправе делать лишь то, что прямо разрешено законом. Во Франции же центральная власть осуществляет административный контроль нал местными органами; действует система бюрократической субординации. Органами местного самоуправления являются коммуны (их около 36 тыс.). Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем представителя государства - комиссара Республики. Комиссар наблюдает за законностью решений коммуны, принимает меры по их отмене через суд.
В России зачатки органов местного самоуправления стали появляться в XVI в. в форме так называемых земских и губных учреждений. Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они же заведовали тюрьмами, регистрировали приезжих и проезжавших людей. В них принимало участие население уезда вне зависимости от сословия. На всеуездном совете из дворян избирали губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди, впоследствии замененные целовальниками. Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли "губную избу". Земские органы действовали в границах волостей. Управление осуществлялось земскими старостами и земскими дьяками. Полномочия земских властей охватывали различные сферы управления: полицейскую, финансовую, экономическую, судебную. В XVII в. была введена система воеводского управления на местах: воевода назначался центральной властью и осуществлял контроль за губными и земскими органами.
При Петре I губные органы были упразднены, а функции воеводы были сведены к руководству полицейской деятельностью на земской территории. В "земских избах" председательствовать стали "земские бурмистры", власть которых распространялась на все свободное недворянское население. В XVIII в. земские избы были заменены магистратами. В их компетенцию входили: сбор податей, полиция, суд, народное образование. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, но могли приостанавливать исполнение его решений.
Земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II осуществили децентрализацию местного самоуправления. В губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские - губернские и уездные - собрания и избираемые ими земские управы. В уездах на избирательных съездах землевладельцев, городских и сельских обществ избирались сроком па три года "земские гласные", из которых и составлялось уездное земское собрание, собиравшееся ежегодно на одну сессию под председательством уездного предводителя дворянства.
Уездные земские собрания из своего состава избирали гласных в губернское земское собрание. Председательствовал в нем губернский предводитель дворянства. Губернское земское собрание созывалось на сессию один раз в год. В городах органом местного самоуправления была городская дума под председательством городского главы, а исполнительным органом - городская управа. Земские и городские органы самоуправления заведовали имуществом и капиталами земства, содержанием зданий, дорог, благотворительных заведений, развитием местной торговли и промышленности, народного образования, здравоохранения, почтовыми делами, потребностями воинского и гражданского управления, взиманием земских сборов и др.
Земские управы приглашали на условиях найма врачей, учителей, инженеров. Знаменитый русский писатель А. П. Чехов, как известно, был земским врачом. Земские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.
В советский период старые органы местного самоуправления были ликвидированы. Идея децентрализованного самоуправления пришла в противоречие с централизованным государством. В качестве органов власти и управления появились местные Советы (свыше 50 тыс. в СССР и 28 тыс. - в РСФСР) и их исполкомы.
В 90-е гг. начались попытки введения местного самоуправления па базе местных Советов: в 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", местным Советам передавалось безвозмездно в коммунальную собственность соответствующее имущество. В 1991 г. был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", начался процесс реформирования местных органов власти в России.
Местное самоуправление предполагает самостоятельное решение населением (гражданским обществом) вопросов местного значения. Другими словами, местное самоуправление - это форма народовластия, способ, с помощью которого общество управляет своими делами самостоятельно. Для этого создаются органы, которые не являются государственными органами.
Основные принципы организации местного самоуправления определены в главе 8 Конституции России (ст. 130- 133) и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. Местное самоуправление осуществляется в городах, поселках, селах, деревнях, аулах и других поселениях, а также в районах и т.п. Все такого рода поселения называются муниципальными образованиями. Жители этих поселений - граждане России - участвуют в местном самоуправлении в различных формах: через органы местного самоуправления, посредством выборов и референдумов. Органы местного самоуправления и муниципальные органы - понятия-синонимы.
Какие вопросы решаются органами местного самоуправления? К ним относятся: формирование и исполнение бюджета поселения; управление и распоряжение муниципальной собственностью; организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения; содержание и строительство автодорог; строительство и содержание муниципального жилья; принятие мер пожарной безопасности в поселении; обеспечение услуг связи, торговли, бытового обслуживания, общественного питания; библиотечное обслуживание; сохранение памятников культурного и исторического наследия местного значения; сбор и вывоз бытовых отходов; застройка территории и землепользование и т.п.
Органы местного самоуправления принимают свои уставы, издают правовые акты, создают муниципальные предприятия, устанавливают тарифы на услуги, организовывают и проводят выборы и референдумы, имеют свои печатные органы. Государство наделяет органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, например по регистрации актов гражданского состояния, обеспечению законодательства о всеобщей воинской обязанности.
В структуре органов местного самоуправления создаются:
o представительный орган муниципального образования (городская дума и т.п.);
o исполнительно-распорядительный орган (городская/ районная администрация, исполком и т.п.);
o глава муниципального образования (мэр, староста и т.п.);
o контрольный орган муниципального образования;
o иные органы, предусмотренные уставом.
Порядок формирования, полномочия и срок полномочий, иные вопросы организации и деятельности органов определяются уставом муниципального образования. В представительный орган депутаты избираются на муниципальных выборах на срок до 5 лет в зависимости от требований устава муниципального образования. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава и наделяется полномочиями для решения вопросов местного значения. Глава муниципального образования возглавляет либо представительный орган (если глава избран из состава представительного органа), либо администрацию.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) функционирует на принципах единоначалия. Во главе ее стоит либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое по контракту из числа кандидатов, отобранных по конкурсу конкурсной комиссией. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия) образуется для того, чтобы контролировать исполнение местного бюджета и управление муниципальным имуществом.
В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; акты, принимаемые на референдуме; акты представительного органа; правовые акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения главы администрации; правовые акты других органов и лиц, предусмотренных уставом муниципального образования. Устав и акты референдумов обладают высшей юридической силой в системе муниципальных актов и имеют прямое действие.
Организация местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге имеет свои особенности: осуществляется на внутригородских территориях. Перечень вопросов местного значения, состав муниципального имущества и т.п. определяется законами субъектов федерации - городов федерального значения. Проблема состоит в том, что эти города - одновременно и городские поселения, и субъекты федерации; происходит наложение двух статусов, и необходимо найти баланс между ними.
С появлением местного самоуправления стала складываться в России и самостоятельная отрасль права - муниципальное право. Муниципальное право - это право местного самоуправления; право, которое регулирует на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения.
Ключевой характеристикой федеративного государства является баланс отношений между двумя основными уровнями власти - общенациональным и региональным . Этот балансопределяет степень автономии субъектов, их политико-ресурсную базу и, одновременно, уровень децентрализации государства . Изменения баланса позволяют говорить о динамике развития ситуации, о том, в какую сторону меняется баланс. Важнейшей характеристикой баланса отношений "центр - регионы" является разграничение компетенции (полномочий) между уровнями власти.
В федеративных государствах речь идет о разграничении полномочий между тремя основными уровнями - общенациональным, региональным и местным (муниципальным). Полномочия местного самоуправления являются отдельной темой. Пока ограничимся рассмотрением разграничения полномочий между центром и субъектами федерации.
Первым принципом разграничения полномочий является иерархия уровней власти. Любое федеративное государство в той или иной степени предполагает верховенство федерального законодательства. Таким путем заранее устанавливается иерархия уровней власти, при которой федеральный уровень оказывается выше, чем региональный. Это позволяет обеспечивать превосходство центростремительных сил над центробежными, что является главным условием сохранения единства и территориальной целостности государства . В более жестком варианте уже на уровне конституции предполагается, что региональные законы, не соответствующие федеральным, автоматически не действуют. В Германии, Швейцарии и др. федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Формулировка, в соответствии с которой региональный закон, не соответствующий федеральному, является недействительным, используется в конституциях Австралии, Канады, Малайзии и др.
Таким образом, компетенция субъектов федерации не может быть неограниченной, поскольку это противоречит принципам государственного единства. Характерно, что в федеративных государствах редко используется понятие "суверенитет" в отношении регионов, чтобы не создавать в официальном порядке спорную ситуацию "делимого" суверенитета и не провоцировать попытки поставить региональное законодательство выше общенационального.
Редкие федерации, где официально говорится о суверенитете субъектов, используют формулировки ограниченного суверенитета, что соответствует концепции "делимого" суверенитета в сочетании с концепцией верховенства общенационального законодательства и, соответственно, "иерархии суверенитетов". Так, Мексика определяется как республика свободных и суверенных штатов по вопросам внутреннего управления. Принцип ограниченного регионального суверенитета используется и в Швейцарии, где он сочетается с принципами кооперации, взаимной поддержки конфедерации и кантонов (как гласит швейцарская конституция, "кантоны суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничен федеральной конституцией").
Наиболее распространенным принципом разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, характерный для наиболее старых, "классических" федераций с развитыми демократическими институтами. Их примеру следуют и федерации с небольшой историей, хотя далеко не всегда.
Либеральный принцип соответствует "классическому", "идеальному" способу формирования федеративного государства, в соответствии с которым объединяющиеся в федерацию политико-территориальные сообщества отдают часть своих "изначальных" полномочий вновь создаваемому центру. Соответственно конституция такого государства содержит перечисление полномочий центра, предполагая, что все остальные полномочия изначально находятся (т.е. остаются) у регионов. На самом деле немногие федерации создавались через объединение государств, но многие из них считают концептуально верным имитировать этот принцип, пользуясь либеральной концепцией разграничения полномочий.
Либеральный принцип является характерным для американских федераций, которые относятся к числу первых федераций в истории. Вслед за США (см., например: [Саликов, 1996]) аналогичной моделью пользуются такие страны, как Мексика, Бразилия и Аргентина. В то же время и европейские федерации, возникшие в XX в., такие, как Германия и Австрия, следуют либеральному принципу разграничения компетенции. Эту же модель воспроизвели некоторые новые федерации, например Нигерия, Пакистан, Микронезия.
Разграничение полномочий является сложным процессом, и очень трудно провести четкую границу между компетенцией центра и субъектов федерации. Эти полномочия не могут не пересекаться. Поэтому многие государства вводят промежуточный уровень компетенции. Используется модель совместной компетенции, в рамках которой решения могут принимать и центры, и регионы . Эта модель может сочетаться с либеральным принципом: подразумевается, что в исключительном ведении регионов находятся вопросы, не входящие ни в федеральную, ни в совместную компетенцию.
Наиболее типичным примером государства, которое использует институт совместной компетенции в сочетании с либеральным принципом, является Германия. То же самое характерно и для ряда относительно новых федераций, таких, как Нигерия и Пакистан. Наличие совместной компетенции не было предусмотрено в первых федерациях, которые возникали на американском континенте. В то же время, следуя веяниям нового времени, Бразилия, приняв новую конституцию в 1988 г., ввела институт совместной компетенции.
С некоторыми оговорками совместная компетенция существует и в Швейцарии. Разница заключается в том, что в швейцарской конституции описываются механизмы принятия решений по множеству сфер, и в некоторых случаях этот механизм предполагает совместное законотворчество. Вообще, для Швейцарии характерно наличие нескольких уровней участия центра и регионов в нормотворчестве:
Некоторые сферы компетенции прямо названы федеральными или кантональными;
Есть более мягкие определения: конфедерация имеет право осуществлять законотворчество в той или иной сфере, но она не считается исключительно федеральной;
В еще более мягком варианте центр устанавливает общие рамки, в то время как основное нормотворчество происходит на местном уровне.
Введение института совместной компетенции следует признать формой современного развития законотворческого процесса в федеративном государстве. Хотя как "старые" федерации, так и некоторые "новые" по разным причинам могут отказываться от использования этого принципа. В первых он еще не был предусмотрен, вторые предпочитают избегать конфликтов между центром и регионами, неизбежных при решении конкретных вопросов в рамках конкурирующей компетенции.
Либеральный принцип может дополняться не совместной компетенцией, а введением запретов для регионального нормотворчества. Как раз такая форма характерна для первых американских федераций, сохранивших до сего времени относительно старые конституции (США, Мексика, Аргентина). В этих федерациях перечень полномочий центра дополняется запретами для регионов, а уже в остальном регионы обладают полной свободой. Обычно речь идет о лишении субъектов федерации признаков независимых государств (такие полномочия, как чеканка монеты, создание таможен и пр.).
Как ясно из швейцарского опыта, отказ от четкого деления полномочий на федеральные и региональные может иметь разные формы. Одна из них, как в Германии, - это выделение переходной зоны в виде совместной компетенции, где нормотворчеством занимаются и центр, и регионы. Другая, как в Швейцарии, - это выделение переходных "правовых зон", когда центр и регионы имеют свои права и функции при решении определенных вопросов (которые если не де-юре, то де-факто становятся совместными). Интересен в этой связи и пример Австрии. В австрийской конституции наряду с сугубо федеральной компетенцией определяются сферы, в которых центр берет на себя законотворчество (или определение общих рамок), а регионы отвечают за исполнение этих законов.
Либеральный принцип в целом характерен для менее централизованных федераций и, как правило, государств с развитыми демократическими традициями. Однако признавать эту закономерность нужно с серьезной оговоркой. Дело в том, что полномочия центра могут быть определены в весьма широком объеме, особенно если они дополнены длинным перечнем совместных полномочий . В результате может оказаться, что на исключительную компетенцию субъектов остается не так много полномочий. Поэтому вряд ли следует считать, что, используя либеральный принцип разграничения компетенции, Пакистан, например, является сильно децентрализованным государством. Для Пакистана как раз характерны большая сфера полномочий центра и широкое поле совместной компетенции, что оставляет субъектам федерации узкое поле для маневра в рамках их исключительной компетенции.
Некоторые федеративные государства предпочитают более жестко определять рамки всех существующих сфер компетенции и пользуются установочным принципом разграничения компетенции, когда общенациональное законодательство регламентирует все сферы, включая региональную.
Закономерно, что установочный принцип чаще используется в странах с менее развитыми демократическими традициями и более низкой политической стабильностью. В таких случаях правильнее четко определить, какие сферы деятельности к чьей компетенции относятся и, главное, обрисовать границы региональной компетенции, за которые территории не должны выходить. Типичным примером такой федерации является Индия, конституция которой содержит длинное перечисление всех трех уровней компетенции - федеральной, совместной и региональной (в то же время соседний Пакистан использует либеральный принцип, дополненный совместной компетенцией). Аналогичная модель используется в Малайзии. Региональная компетенция определена в ЮАР, которая официально не является федерацией, но имеет многие признаки таковой. Новая конституция Венесуэлы также ориентирована на установочный принцип.
Установочный принцип используется не только в развивающихся странах. Он свидетельствует не столько о политической нестабильности и желании ее минимизировать, сколько о стремлении максимально упорядочить отношения "центр - регионы". Например, Канада тоже устанавливает компетенцию для своих регионов. В канадском законодательстве предусмотрена и совместная компетенция для определенных сфер - сельского хозяйства и вопросов иммиграции.
У установочного принципа есть свой существенный изъян, поскольку все растущее многообразие полномочий трудно учесть и распределить между уровнями власти. Из этой ситуации есть несколько выходов. Наиболее сложный - постоянное внесение поправок в конституцию. Однако чаще государство сразу решает, к какой компетенции отнести вопросы, не вошедшие в конституционные списки.
Установочный принцип в одних случаях дополняется "контрлиберальной" формулой, когда все полномочия, не перечисленные в конституции, считаются полномочиями центра, а отнюдь не регионов. Такая формула используется как в Индии, так и в Канаде. В Индии предпочтение отдается четкому перечислению полномочий с отнесением всего остального в центр. В то же время в Канаде имеет место смешение "контрлиберальных" и либеральных норм, что, видимо, не составляет проблемы в государстве с развитой демократической культурой. Например, среди региональных полномочий обозначены "в целом все вопросы локальной или частной природы в провинции", что может иметь расширительное толкование с позиции регионов.
Венесуэла, напротив, сочетает установочный принцип разграничения полномочий с элементами либерального . По конституции Венесуэлы, полномочия, не отнесенные конституцией ни к федеральным, ни к региональным, являются региональными (если они не относятся к компетенции местного самоуправления).
Установочный принцип дает больше ясности, чем либеральный. Главный вопрос связан здесь с четким определением региональной компетенции, что позволяет установить правила игры для регионов, не позволяя им претендовать на большее.
Особой разновидностью разграничения полномочий можно считать ситуацию, когда государство определяет компетенцию регионов, оставляя все прочее себе. Этот принцип можно назвать контрлиберальным. Такая ситуация характерна для государств, которые начинают идти по пути более радикальной децентрализации, но не являются при этом федерациями. Центр в таких государствах делится полномочиями с регионами, передает определенный список полномочий на места в процессе деволюции. В качестве примера можно привести Испанию .
Таким образом, единой модели разграничения полномочий между уровнями власти не существует. Можно определить основные закономерности. Классической формулой разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, который регламентирует только общефедеральную компетенцию, предполагая большее число степеней свободы для регионов. Государства с меньшей политической стабильностью предпочитают более жесткую регламентацию и установочный принцип с перечислением региональных полномочий. Причем в наиболее жестком варианте все нерегламентированные полномочия считаются полномочиями центра, а не регионов. В то же время сам принцип разграничения полномочий еще не свидетельствует об уровне децентрализации государства, поскольку важно понять, какие конкретно полномочия отнесены к какому уровню власти.
Наличие переходной зоны в виде совместной компетенции (или иных форм параллельного нормотворчества в определенных сферах) позволяет проводить "тонкую настройку" текущего баланса в отношениях между центром и регионами в связи с принятием конкретных решений как в центре, так и на местах.
Еще одной переходной зоной между полномочиями центра и регионов следует считать превентивное законодательство. Оно возникает как прецедент в том случае, если федеральное законодательство не регулирует какой-либо вопрос и нет прямого запрета на его регулирование на региональном уровне. Однако в дальнейшем, если центр берет на себя правовое регулирование данного вопроса, региональные законы в случае их противоречия новым федеральным законам теряют силу. Интересным примером здесь является Канада, где конституция позволяет превентивное нормотворчество регионов в ряде сфер и, в частности, в такой важной сфере, как природные ресурсы. Но канадское законодательство четко поясняет, что в случае появления федерального закона обеспечивается его верховенство над ранее принятыми региональными законами.
