ВВЕДЕНИЕ
Административно-территориальное деление - это система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства как никогда остро встает вопрос о выборе наиболее эффективных форм административно - территориального устройства страны, а также форм самоорганизации и самоуправления на местах. От правильности выбора этих форм, без преувеличения, зависит настоящее и будущее нашей страны, так как именно административно территориальное устройство и местное самоуправление обеспечивают эффективное функционирование органов государственной власти.
Актуальность темы видится в том, что Россия огромная страна по территориальности и очень важно знать ее административно-территориальное устройство и ее особенности.
Целью курсовой работы является изучение административно-территориальное устройство Российской Федерации и ее особенности.
Задачами данной работы выступают:
Изучить теоритические аспекты административно-территориального устройство Российской Федерации
Проанализировать субъект РФ на примере Чувашской Республики
Разработать предложения по укрупнению субъектов РФ.
Объектом исследования является административно-территориальное устройство России.
Предметом субъект Российской Федерации Чувашская Республика и его устройство.
Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА СТРАНЫ
.1 Значение административно-территориального устройства страны
Государственный строй любой страны характеризуется формой правления и формой административно-территориального устройства. Необходимость определённым образом построить территориальную организацию государства вытекает из того обстоятельства, что любое государство расположено на ограниченной территории, там же проживают граждане (подданные) этого государства. Для выполнения своего социального назначения - организации экономической жизни, защиты граждан, создания страховых запасов и т. п. - государство ведёт разнообразную деятельность. Например, финансовую (взимает и распределяет налоги, сборы, пошлины и т. п.), экономическую (регулирует в той или иной степени распределительные, рыночные, производственные отношения), военную (осуществляет организацию военной службы) и т. д. Но вести всю эту деятельность из одного центра при значительной численности населения и больших размерах государства становится объективно невозможным.
После определённого порога численности граждан и размеров территории возникает необходимость разделить территорию на округа, штаты, земли, области, края, районы, губернии, уезды и т. д., а также создать на этих территориальных образованиях местные (территориальные) органы власти. Возникает потребность распределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.
Кроме того, население того или иного государства может быть многонациональным. Каждая народность, нация может иметь свои традиции и иные духовные потребности. Следовательно, приходится учитывать при устройстве государства и этот многонациональный аспект населения.
Наконец, субъективные и даже случайные факторы - заимствования, политико-правовые подражания, колониальное воздействие, политические интересы и многое другое - тоже влияют на территориальную организацию государства.
Разумеется, государство - это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может. Выделяют несколько видов административно-территориального устройства государства. Основные из них - унитарная и федеративная формы государственного устройства.
Унитарная форма государственного устройства имеет место во многих странах. Она характеризуется единой структурой государственного аппарата на всей территории страны. Парламент, глава государства, правительство распространяют свою юрисдикцию на территорию всей страны. Их компетенция (функциональная, предметная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограничивается полномочиями каких-либо местных органов.
Все административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус и равное положение по отношению к центральным органам. Они могут иметь в своей основе юридические акты, определяющие и закрепляющие их правовое положение (например, уставы). Административно-территориальные единицы не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Однако в области хозяйственной, социально-культурной их полномочия могут быть достаточно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при этом её особенности. Яркими примерами унитарной формой государственного устройства являются Франция, Швеция, Финляндия, Эстония, Турция, Италия, Алжир, Великобритания, Иран и т.д.
Федеративная форма государственного устройства является ещё более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.
Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в прямом смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определённую политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства. Федерации делятся на два вида: национально-государственные и административно-территориальные. В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы, и поэтому она имеет место в многонациональном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии. В основу административно-территориальной федерации, как правило, положены экономические, географические, транспортные и иные территориальные факторы. Большую роль играют исторические традиции, языковые, иные культурные факторы. В настоящий момент существуют около 20 федеративных государств. Это Австралия, Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Федеративная Республика Германия, Республика Индия, Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Канада, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Венесуэла и др.
Наряду с вышеназванными основными формами государственного устройства - унитарной и федеративной - выделяют также и конфедеративную.
Конфедеративная форма государственного устройства - это объединение государств, как правило, на договорной основе, для достижения определённых целей (экономических, военных, политических, социальных и др.), позволяющая создать наиболее благоприятные условия для деятельности этих государств. Эти цели могут носить как временный, так и постоянный характер. Так, страны Европейского экономического сообщества в своем общении преследуют прежде всего экономические цели, причём эти цели относятся к разряду постоянных: обеспечение наиболее благоприятных условий для движения товаров, перелива капитала, денежного обращения и т. д. Конфедерация в отличие от федерации - это, как правило, союз государств, но вместе с тем представляющий некое государственное образование, объединение. Субъекты конфедерации являются полностью самостоятельными государствами. Ограничение их суверенитета касается только тех сторон деятельности, которые стали предметом их добровольного объединения.
1.2 Административно-территориальное устройство субъектов РФ
Статья 1 Конституции Российской Федерации гласит Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
В статье 5 Конституции Российской Федерации сказано следующее:
Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Федеративное устройство России было установлено в январе 1918 года <#"justify">2. АНАЛИЗ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
.1 Общая характеристика Чувашской Республики
Чувашская Республика - Чувашия, (чуваш. <#"justify">Таблица 2 - Муниципальные Районы Чувашии
№РайонНаселение, чел.Территория, км²Центр1Алатырский
3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УКРУПНЕНИЮ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Практика существования федеративных отношений первого десятилетия российской государственности показала, что страна нуждается в последовательной централизации системы государственного управления путем укрупнения субъектов Российской Федерации по ряду причин.
Во-первых, неограниченная децентрализация власти в стране, рост влияния региональных элит и их независимость в решении местных вопросов своим следствием имеют возникновение и усиление центробежных тенденций в государственном управлении.
Во-вторых, наличие огромного числа субъектов Федерации (более восьмидесяти) чрезвычайно усложняет структуру управления страной и «раздувает» бюрократический аппарат федеральных органов исполнительной власти, особенно осуществляющих контрольные и надзорные функции за региональной властью.
В-третьих, существующая диспропорция в развитии регионов в силу ряда социально-экономических и природно-климатических факторов все более усугубляется по мере усиления глобального экономического кризиса, в который вовлечена и наша страна. Федеральному центру требуется с каждым годом все более увеличивать бюджетное финансирование для обеспечения уравнивания уровня жизни населения в различных субъектах России.
Существует ещё ряд причин, которые говорят в пользу укрупнения субъектов.
Однако, анализирую различные точки зрения политиков становится ясно, что однозначного взгляда на процесс укрупнения нет.
До недавнего времени очень трудно складывалась разумная экономическая политика между тремя составными частями одного из так называемых «матрешечных» субъектов Федерации - Тюменской области. «Собственно Тюменская область», то есть ее южная часть, никак не могла найти общий язык с «Северами», то есть Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, которые, входя в состав «большой Тюменской области», одновременно являлись самостоятельными субъектами Федерации. Предмет раздора был прост: львиную долю бюджета юга формируют «нефтяные» и «газовые» деньги северных округов.
Следует отметить, что при объединении, резко ограничивается бюджетная самостоятельность автономных округов и только два автономных округа Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий заключили в 2004 году особое соглашение с Тюменской областью о разграничении бюджетных полномочий, за большие деньги, отодвинув решение проблемы на 2008 год, по этой схеме субъекты большой Тюмени взаимодействуют и сегодня.
Руководитель Чувашского регионального отделения партии «Патриоты России» Владислав Солдатов пишет, что «… автономные округа - это окраины, и с поглощением их более крупными соседями грозят превратиться в отдалённый район. А что такое отдалённый от столицы район мы знаем и по собственному городу Чебоксары».
Депутат Государственной Думы Российской Федерации 5-го созыва, бывший Губернатор Ярославской области А.И. Лисицын давно заявлял, что регионов должно быть не 89, а примерно 50, а укрупнение надо производить за счет объединения дотационных регионов с донорами. В частности, он был бы не против присоединить Костромскую область, поскольку там «...сильное сельское хозяйство, слабая промышленность. Ярославская область имеет развитое промышленное производство и слабое сельское хозяйство. Объединив эти территории, можно говорить о разумной самодостаточной экономической политике».
Вопрос укрупнения регионов - это не вопрос этносов, а вопрос экономики. Такое мнение высказал в беседе с корреспондентом ИА REGNUM депутат Госсовета Чувашии -Игорь Кушев. В любом случае вопрос объединения ЕАО с более крупными соседними регионами - Хабаровским краем или Амурской областью должен решать народ. И, может быть, не просто жители ЕАО, а крупные еврейские общины в стране».
Лидер общественной организации «Адыге Хасэ» Карачаево-Черкесии Мухаммед Черкесов, комментируя тезис президента России - Владимира Путина о том, что «потенциал укрупнения субъектов федерации далеко не исчерпан» пишет - «…если повторятся попытки инициировать слияние Адыгеи с Краснодарским краем, то это, безусловно, вызовет отрицательную реакцию у черкесского населения Адыгеи».
В тоже время, Черкесов упомянул иное направление возможного укрупнения субъектов РФ, населенных адыгами (черкесами). «Адыги, как и карачаевцы, и балкарцы, разделены в разных республиках. Составляющие один народ карачаевцы и балкарцы - в Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии. Адыги - кабардинцы, черкесы, адыгейцы и шапсуги, будучи единым народом, в шести субъектах федерации - в Адыгее, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Краснодарском и Ставропольском краях и Северной Осетии. Так почему бы не укрупнить и не объединить три северокавказские республики, где эти народы являются субъектообразующими, в один субъект федерации?! Наша разобщенность не идет нам на пользу», - считает Черкесов.
Ректор Башкирской академии государственной службы и управления при президенте Башкирии (БАГСУ), политолог Сергей Лаврентьев, отметил, что Башкирия относится к самодостаточному региону. «Если взять критерий, по которому можно определить субъекты, то регионы, где проживает 4-5 млн. человек, являются самодостаточными. К ним относятся Татарстан, Башкирия, Самарская, Свердловская, Челябинская области. Калужская, Костромская, Курская, Воронежская, Орловская области - это другого плана субъекты. Хотя это исторические территории, но они жили в другой системе координат. А новая система требует объединения для развития», - резюмировал политолог.
Везде свои представления об управляемости. Так, в Китае всего 34 административные единицы, но это количество необходимо помножить на тысячелетнюю традицию централизации власти и почтительной покорности перед начальством. В крохотной Швейцарии административных единиц почти столько же сколько в Китае: 26 кантонов, но эти кантоны управляются в основном самостоятельно, очень мало оглядываясь на столичное мнение.
Таким образом, в данном вопросе сложно ориентироваться на зарубежный опыт, ибо в состав современных федераций входит различное число субъектов, которое не является константным: в США - 50, Австралии - 6, Канаде - 10, Австрии - 9, ФРГ - 16, Бельгии - 3, Индии - 25, Югославии - 2 и т.д. Однако Российская Федерация в вопросе количества субъектов Федерации оказалась «впереди планеты всей» ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов.
Управлять 89, а на данный момент 83 субъектами Российской Федерации, может быть, действительно очень сложно. А сколько надо? Любую идею можно довести до абсурда. Почему не сделать два субъекта Российской Федерации - Восточный и Западный?
Многие политики считают, что вряд ли можно всерьез рассчитывать, укрупнив регионы, радикальным образом повысить эффективность нынешней системы власти. Но почему объединение двух плохо управляемых регионов должно дать при сложении один хорошо управляемый?
На мой взгляд, укрупнение регионов будет способствовать формированию на территории страны единого правового пространства, унификации регионального законодательства, что, с одной стороны, укрепит федеративные отношения, а с другой стороны, создаст благоприятную почву для экономического развития.
Благодаря этому будут созданы условия для проведения более эффективной социально-экономической политики государства, сбалансированности доходов и расходов в рамках укрупненных субъектов Российской Федерации с целью повышения уровня жизни населения регионов и укрепления их экономической базы.
Правовые основы укрупнения российских регионов заложены в ч. 2 ст. 65
Однако эффективному укрупнению субъектов Российской Федерации препятствует ряд проблем, в числе которых можно выделить следующие.
В статье 10
На федеральном уровне отсутствует четко разработанная программа, касающаяся перспектив (планов) укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения, что уже явилось негативным моментом на практике объединившихся субъектов, а также федеральный орган государственный власти, ответственный за осуществление контроля (надзора) за процессами объединения российских регионов.
Для разрешения проблем, препятствующих укрупнению субъектов Российской Федерации, следует разработать и реализовать ряд последовательных мероприятий, что позволит, по мнению ряда авторов, занять процессам объединения регионов страны приоритетное место в федеративной политике государства.
Необходимо разработать на федеральном уровне комплексную программу, посвященную вопросам укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения. Учитывая изложенное, следует придать данной программе статус перспективного приоритетного национального проекта, что позволит осуществлять процессы централизации государственного управления путем уменьшения количества российских регионов не хаотично, а системно. В подобной программе следует учесть исторические, социально-экономические, политические, национально-культурные, религиозные особенности регионов, подлежащих объединению, в целях избежания появления межнациональных, межрелигиозных и межэтнических конфликтов и разногласий.
Следует закрепить в федеральном законодательстве положения о том, что финансирование вопросов укрупнения субъектов Российской Федерации осуществляется из федерального бюджета. Кроме того, в федеральных программах, посвященных вопросам объединения регионов, а также
Налоговом и Бюджетном кодексах страны необходимо заложить ряд финансовых и налоговых льгот для хозяйствующих субъектов в объединяемых регионах (до пяти лет), что позволит сгладить дезорганизационные моменты, вызванные изменением системы регионального государственного управления в результате укрупнения субъектов Российской Федерации, и сделать объединенный регион привлекательным для отечественных и зарубежных инвестиций.
Пертурбации вокруг законодательства, сопровождающего объединительные процессы, показали, что до сих пор нет единого мнения по вопросу о необходимости укрупнения.
Однако, одним из основных условий укрепления властной вертикали в стране и преодоления центробежных тенденций в государственном управлении всё же является укрупнение субъектов Российской Федерации путем их объединения в более крупные регионы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Административно-территориальное деление любого государства правомерно рассматривать с двух сторон:
Административно-территориальное деление - это одна и сторон объективного развития общества, нуждающегося во внутренней упорядоченности дифференцированных и относительно автономных его частей (учитывая огромную протяженность России, деление ее на многочисленные составные части всегда было непростой задачей);
Административно-территориальное деление - это деление территории государства на части, соответствующие его природе, задачам и функциям, а также адекватная такому делению организация системы местных органов государственной власти и управления.
В современных условиях перехода России на демократические, рыночные принципы организации общества и государства одна из главных задач в сфере государственного строительства - укрепление Федерации, построение эффективного государства в существующих границах. «В последнее время все активнее проявляется желание субъектов Федерации объединяться. Это положительная тенденция. При этом следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации самого управления, более эффективной социально-экономической политики, а, в конечном счете, ради роста благосостояния людей». (Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 25.04.2005). Укрупнение субъектов Федерации необходимо, но должно происходить с учетом всего многообразия факторов влияющих на данный процесс.
В настоящее время муниципальное управление в России проходит этап становления, и многие проблемы еще ждут своего внимания и разрешения. Так, наиболее невостребованными и ослабленными оказались ресурсы социально-экономические, научно-технические, духовно-культурные. Формирование местного самоуправления в нашей стране оказалось одной из самых трудных задач государственного строительства. На пути этого процесса стоит целый комплекс экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т. д.), политических (потеря доверия населения к институтам власти) препятствий. Становится очевидным, что на пути возрождения России, выхода ее из кризиса первоочередной является задача подъема территорий, раскрепощение их внутренних сил при одновременном укреплении Центра. Впервые десятилетия XXI в. «региональный фактор» будет одним из определяющих, т. к. решение вопросов формирования гражданского общества, целостности Российского государства, развертывания демократического механизма функционирования политической власти все активнее перемещается в регионы, поэтому необходимо грамотное укрупнение территориальных единиц. Это сократит и сбавит остроту вопросов в отношении государственного устройства РФ.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1.Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993г. - М.: Юрид. лит., 1993. - 63 с.
.Гражданский кодекс Российской Федерации: принят Гос.Думой 21 окт. 1994 г. Одобрен Советом Федерации. Ч. 1. - М.: Клио, 1994. - 128 с.
3.Трудовой кодекс Российской Федерации: (в ред. от 30.06.2006 №90-ФЗ). - М.: Налог Инфо: Статус-Кво, 2006. - 331 с.
4.Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 1: Официальный текст. - М.: Норма (Норма - Инфра-М), 1999. - 136 с.
5.Галкин А.Н. Укрупнение регионов как условие и средство оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики Российской Федерации // Вестник Южно-Уральского государственного университета. - 2008. - N 8. - С. 95 - 96.
.Гончаров В.В. О некоторых вопросах укрупнения субъектов Российской Федерации как условия оптимизации системы государственного управления: современные проблемы и перспективы развития // Юридический мир. - 2010. - N 2. - С. 12 - 16.
7.Гончаров В.В. Становление федерализма как принципа формирования
Гончаров В.В. Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации // Философия права. - 2007. - N 3. - С. 6 - 9.
Емельянов А.С. Конституционная реформа: юридические, политические и экономические аспекты укрупнения субъектов Российской Федерации // Публично-правовые исследования. - 2006. - Т. 1. - С. 57 - 71.
10.Карапетян М.Г. Правовая политика в сфере укрупнения субъектов Российской Федерации: понятие, цели и приоритеты // Ленинградский юридический журнал. - 2009. - N 2. - С. 184 - 192.
11.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003// Парламентская газета.2003. 8 окт.
Федеральный закон РФ от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Российская газета. - 18 октября 2005. - <#"justify">30.Управление государством: проблемы и тенденции развития / Рос. ассоциация полит. науки; [гл. ред. А. И. Соловьев]. - М.: Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН), 2008. - 510 с. - (Политическая наука: ежегодник. 2007).
.Фукуяма, Ф. Сильное государство / Пер. с англ. - М.: АСТ: АСТ МОСКВА; Владимир: ВКТ, 2010. - 145 с.
32.Чиркин, В. Е. Государственное управление: элементар. курс [для вузов]. - М.: Юристъ, 2007. - 318 с.
33.Экономическая география России: учебник для вузов/ Ю.Н. Гладкий, В.А. Доброскок, С.П. Семенов. - М., 2008. -145 с.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Субъекты Российской Федерации
№Субъект федерацииТерри- тория (км²)Население (2010)Админист- ративный центрАдминистративно-территориальное деление (согласно ОКАТО <#"justify">ПРИЛОЖЕНИЕ 2
административный территориальный устройство россия
Экономические районы России
РайонСубъекты РФНаселение млн. челПлощадь тыс. км²1. Центральный <#"justify">Тамбовская область
Основные формы государственного устройства в современном мире:
Унитарное (простое) государство,
Федерация,
Конфедерация.
Унитарное государство – это государство, состоящее из административно – территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Имеет единую конституцию, правовую систему, единую систему высшей власти и управления, единое гражданство. РБ – унитарное государство. (Франция, Швеция, Дания, Турция, Эстония и др.)
Федерация – это сложное союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью, т.е. субъектов федерации. В РФ 89 субъектов - областей, краев, автономных республик. (США, Канада, Мексика)
Конфедерация – это союз юридически и политически самостоятельных государств, минимум два, для осуществления конкретных совместных целей. Неустойчивая форма государственности, либо эволюционирует в федерацию, либо распадается. (США).
Территориальная организация государства характеризует соотношение целого и частей, центральных и региональных органов власти. Различают две основные формы территориального устройства государства: унитарную и федеративную . Унитарное государство представляет собой единую, политически однородную организацию, состоящую из административно-территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Оно имеет единую конституцию и гражданство. Все государственные, в том числе судебные, органы составляют единую систему, действуют на основе единых правовых норм. Унитарные государства сформировались преимущественно в странах с мононациональным населением, хотя некоторые из них, например, Испания, имеют в своем составе национальные образования, пользующиеся автономией, компетенция которой определяются центральной властью.
Унитарные государства бывают централизованными (Великобритания, Швеция, Дания и др.) и децентрализованными (Франция, Италия, Испания).
Централизованные государства могут предоставлять достаточно широкую самостоятельность (самоуправление) местным, низовым органам управления. В децентрализованных унитарных государствах крупные регионы пользуются широкой автономией и даже располагают собственными парламентами, правительствами, структурами и самостоятельно решают переданные им в ведение вопросы, как правило, в области образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка и т.п.
Главное отличие федерации от унитарного государства состоит в том, что источником власти, субъектами государственного суверенитета, выступают в ней как крупные территориальные образования (штаты, земли, кантоны), так и весь народ, состоящий из равноправных граждан (в унитарном же государстве существует лишь один субъект суверенитета - народ).
Федерация - это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций, имеющих собственные законодательные, исполнительные и судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство. По своему замыслу федеральный принцип государственного устройства призван обеспечить:
Свободное объединение и равноправное взаимодействие общностей, обладающих значительными этническими, историко-культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями;
Создать оптимальные возможности для выражения региональных и других интересов меньшинств;
Для постепенной подготовки оппозиции к выполнению общесоюзных правительственных функций;
Приблизить власть и управление к гражданам.
Федерация строится на основе распределения функций между ее субъектами и центром, зафиксированного в союзной Конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации. При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией союзных органов, другая - субъектов федерации, третья - совместной компетенцией союза и ею членов. Уважение союзным руководством и всеми субъектами федерации прав и полномочий друг друга контролирует независимый суд, а также обычно двухпалатный парламент. Участники федерации - соучастники общегосударственного суверенитета и фактически не обладают индивидуальным суверенитетом и правом одностороннего выхода из союзного государства, что обеспечивает жизнеспособность этого типа государственного устройства.
Этого нельзя сказать о конфедерации - постоянном союзе самостоятельных государств для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены полностью сохраняют государственный суверенитет и передают в компетенцию союза решение ограниченного числа вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, транспорта и связи, денежной системы. Эта форма государственного объединения непрочна, и обычно, либо постепенно преобразуется в федерацию, либо распадается. На территории бывшего СССР была сделана попытка создать Содружество Независимых Государств (СНГ) - союз суверенных государств, координирующих свою деятельность в различных сферах. Такая форма государственных образований не может быть устойчивой и эффективной, поскольку не обеспечивает единство деятельности содружества, не создает властных гарантий выполнения ими своих обязательств. Опыт развития Европейского Союза свидетельствует, что долговременное объединение и сближение государств возможно на пути экономической интеграции и постепенной реализации федеративных принципов. Формы территориального устройства и формы правления влияют на строение законодательной и исполнительной властей государства.
Рассмотрим понятие и содержание административно-территориального устройства государства .
Это разделение территории государства на отдельные единицы, в соответствии с которым выстраивается система государственного, регионального и местного управления.
Административно-территориальное устройство отражает особенности и характер отношений между государством и его составными частями. При этом административно-территориальное устройство формируется в течение долгого времени. В его основе находятся политические, экономические, социальные и иные факторы, а также непременно учитывается фактическое расселение граждан на конкретной территории.
В прямом смысле понятие административно-территориальное устройство относится только к унитарному государству , поскольку для федерации первичное значение имеет федеративное устройство . В последнем случае непосредственно территориальное деление государства характерно субъектам федерации - республикам, штатам, провинциям, землям, кантонам.
Совокупность территориальных единиц формирует территориальное деление государства .
Территориальные единицы государства выступают пространственным пределом для функционирования региональных и местных институтов публичной власти.
Как правило, государства с большой территорией обладают трехзвенной системой административно-территориального устройства. Например, большая часть территории Великобритании делится на графства, графства - на округа, а последние состоят из приходов. В устройстве Франции и вовсе заложена четырехзвенная система: департаменты-округа-кантоны-коммуны (общины).
Низовой административной единицей в административно-территориальном устройстве обычно выступает небольшое городское либо сельское поселение типа коммуны (общины), а в ряде африканских и азиатских странах подобную роль выполняет род или кочевое племя.
В административно-территориальных единицах присутствует назначенное должностное лицо , которое управляет соответствующей территорией, или избранный гражданами представительный орган и назначенное должностное лицо . Далеко не во всех административно-территориальных образованиях формируются представительные органы. В маленьких по численности населения или территории государствах вообще отсутствуют самостоятельные и обособленные административно-территориальные единицы (например, Мальта, Бахрейн).
К административно-территориальным образованиям примыкают столичные округа , которые обладают самостоятельным статусом. Они имеют столицу и её окрестности (федеральные округа в Бразилии, США). Местное (городское) самоуправление в данном случае ограничено.
В соответствии с положениями национальных конституционных норм большой самостоятельностью обладают только крупные административно-территориальные единицы - области в Италии (их число 20) и Испании (17). В указанных государствах области предстают как общепризнанные публично-правовые учреждения и имеют более широкие полномочия, нежели субъекты некоторых федераций.
Основными территориальными единицами Португалии выступают административные области, муниципии, приходы. Согласно статье 227 конституции Португалии введен особый политико-правовой режим для отдаленных территорий - Азорских островов и Мадейры.
Целый ряд близких по смыслу и значению понятий помогает описать формально-политическую структуру любой страны. Это и «административно-территориальное устройство», и «административно-территориальная организация», и «административно-территориальное деление» (АТД).
деление страны и как оно происходит?
Как правило, АТД представляет собой понятие с достаточно широкой смысловой нагрузкой. Административное деление может подразумеваться как карта страны, состоящая их отдельных субъектов. Политико-географический план государства - самое распространенное воплощение АТД, которое, помимо этого, может восприниматься как процесс непосредственного деления территории страны на отдельные единицы. Процедура районирования и осуществление АТД во многом схожи, однако основным различием между ними является то, что административно-территориальные единицы (АТЕ - главный элемент структуры АТД) устанавливаются только государственными органами. Закрепление границ каждого субъекта осуществляется на официальном уровне и подтверждается соответствующими нормативно-правовыми актами.
Как формируются административно-территориальные единицы?
Административная территориальная единица в стране чаще всего считается регионом. Между тем административно-территориальное деление обладает объемной системой, которая функционирует исключительно по иерархическому принципу. Как «матрешка», система АТД представляет собой наличие нескольких управленческих ступеней. На каждом уровне присутствует свое политико-административное устройство.
Совокупность территориальных единиц первого, второго, третьего порядка и т.д., упорядоченная системой АТД, характерна для всех современных государств. Подразделение на различные уровни во все времена могло быть периодическим, сменяясь степенью сложности и разработанности. Стабильное постоянное административно-территориальное деление является характерной чертой только современного государства. Между тем под постоянством можно рассматривать распределение территорий страны практически без остатка на официальном уровне на отдельные, не зависящие друг от друга сегменты (регионы). Власть, как правило, в каждом из них, чаще всего олицетворяет государство, но нередко каждая административная территориальная единица обладает правом самоуправления или автономии.
Историческое влияние на образование системы АТД
Деление государства на определенные сегменты - явление, имеющее достаточно древние корни и многовековую историю. Самым ярким примером АТД можно назвать раздел на провинции Римской империи. Что касается периода феодализма, то здесь, наоборот, постоянные междоусобицы препятствовали формированию постоянных единиц. Такая модель подразумевала характерное разделение на города, где властвовали феодалы-земледельцы.
Будучи правителем и хозяином земель в одном лице, представитель наивысшего класса становился автоматически собственником территорий и управляющим АТЕ.
Что влияет на районирования государства?
В отличие от средневекового уклада государства, сегодня систему административного деления используют практически все современные развитые державы. Переход от феодализма к централизованной власти стал явным требованием кардинального пересмотра методов определения территорий.
Статус административно-территориальных единиц во многом определяется особенностями региональной структуры. Поскольку данная система, как уже говорилось, образуется на протяжении длительного времени и является следствием сложнейших эволюционных процессов, административная территориальная единица может формироваться путем наложения друг на друга различных по происхождению градаций.
В частности, в России каждая региональный округ представляет собой совмещение структур:
- этнокультурной;
- исторической;
- социально-политической;
- экономической;
- природно-географической.
Этнос как один из факторов образования территориальных границ регионов
Для формирования системы в виде отдельной единицы АТД немаловажную роль играют этнокультурные факторы. На территории российского государства данный принцип являлся одним из основополагающих. Характерной чертой формирования этнокультурных районов является то, что образуются они независимо от воли державных деятелей, их желаний. Каждое звено в системе АТД, основанное по данному принципу, обладает идентичностью, представляя собой явно выраженную ячейку региональной структуры.
Однако, не желая возникновения сепаратистских настроений и одновременно не выполняя требования государство с многонациональным населением зачастую ограничивает себя от подобных проблем, устанавливая ареал проживания конкретного этнического круга граждан.
Другой причиной становления регионов с населением определенной национальности можно назвать невозможность установления четкой границы, разделяющей те или иные ареалы проживания этносов.
Как история повлияла на определение отдельных АТЕ?
Следующей предпосылкой для формирования территориальных единиц является административное деление, основанное на исторических факторах. В пределах одного государства нередко регионы бывают сложенными еще несколько столетий назад, сохраняя которые жители и власти государства, как бы отдают дань общенациональным традициям. Как называется территориальная административная единица, территории которой четко обозначены вследствие развития устойчивых структур, догадаться несложно. Такие районы именуют историческими. Считается, что административно-территориальная единица государства может носить данное название, если ее границы оставались неизменными около на протяжении последних 2-3 столетий.
Стоит отметить, что факторы исторического отношения конкретных географических районов при осуществлении АТД нетрудно проследить в Старого света. И если границы стран средневековой эпохи могли не оставаться статичными, то структуры отдельных регионов оставались стабильными, переходя к другим правителям в первоначальном виде. Современная Европа, как считает большинство историков, основана из компактных сегментов, определенных конкретными территориальными ячейками еще при феодальной
Другие факторы административно-территориального деления страны
Социально-политические и экономические факторы воздействуют на территориальное устройство страны не меньше, чем вышеуказанные причины. Принципы расселения основаны на так называемых узловых районах. Крупная административно-территориальная единица всегда являлась зоной преимущественного тяготения жителей страны. Система «центр-периферия» формируется, как правило, исходя их географических ориентаций населенных пунктов и устойчивой взаимосвязи между другими узловыми районами.
Факторы демографического характера, которыми являются социально-политические и экономические принципы АТД, несложно заметить при формировании регионов в государствах с менее выраженной этнокультурной и исторической структурой. Чаще всего такими странами являются молодые державы унитарного устройства. Примерами таких государств могут стать страны центрально-восточной Европы.
Административная территориальная единица может быть сформирована в результате влияния на процесс АТД природно-географических объектов. Например, ярким примером могут стать островные или горные районы государств.
Особенности административно-территориального устройства в России
АТД Российской Федерации является важнейшей составляющей региональной организации страны. Вся система управления государством, распределения и расстановки властных органов, структур самоуправления и общественных объединений основана на политико-административном разделении. Сегодня территориальное устройство России во многом обусловлено безграничными просторами государства, а также широчайшим разнообразием всех влияющих на формирование АТЕ факторов: демографических, экономических, природных, этнокультурных.
Принципы территориального деления в России
Административно-территориальные единицы России в полной мере соответствуют федеративному государственному устройству. Кроме того, АТД в РФ осуществляется по еще одному направлению - муниципальному.
Кроме административно-территориального деления, необходимого для упорядоченной реализации функций органов державного управления, система районирования страны подразумевает разделение на сегменты для удобного осуществления местного самоуправления.
Специфика АТД в некоторых областях и столице
В России данные подходы к соотношению управленческого деления и распределения муниципалитетов могут выражаться:
- Совмещением двух методов регионального формирования (подразумевается, что границы муниципалитетов будут совпадать с рубежами административных районов). Например, по такой схеме определено АТД в Челябинской области.
- Полным юридическим несовпадением двух разновидностей способов территориального деления (границы муниципалитетов и административных единиц могут меняться). Например, в Свердловской области АТД произведено по данному принципу.
Помимо данных вариантов разделения территорий, в отдельных субъектах РФ могут быть предусмотрены отдельные дополнительные уровни. В частности, столица российского государства поделена методом муниципального определения районов (146 внутригородских территорий и 12 административных округов.
Стабильность территориально-административного устройства - это важнейший признак успешного развития государства как в целом, так и в отдельных сферах его жизнедеятельности. Устойчивость государственной структуры зависит от ее оптимального формирования, которое происходит по ряду критериев: историческому, национальному, географическому, религиозному, экономическому и прочим. В связи с активным развитием капиталистических взаимоотношений на территории бывшего СССР поиск наиболее эффективного устройства РФ является актуальным вопросом и имеет свои особенности.
Особенности становления Российской Федерации
История формирования территориального устройства России отличается от других стран. РФ, следуя из названия, является федерацией. В большинстве случаев формирование федеративного государства происходило путем объединения двух и более ранее независимых субъектов. Путь становления государственности РФ был иной, поскольку Российская Федерация образовалась не объедением, а созданием в составе страны автономных образований.
В результате основополагающим документом формы административно-территориального устройства является не договор, а Конституция. Данный процесс был длительным и имеет прямое влияние на современную ситуацию.
История формирования структуры государственного управления
Вопрос территориально-административного устройства России имеет глубокие корни. В Киевской Руси земли удельных князей делились на волости, которые являлись сельскими уделами с элементами самоуправления. В начале XIII века появляются уезды, которые были объедением волостей. В Российской империи уезды объединяют в губернии и генерал-губернаторства.
Данная структура Российской империи стала основой для территориально-административного устройства СССР. Особенностью иерархии административного деления Советского Союза было пять уровней (для большинства стран характерно три уровня или в редких случаях - четыре), в результате сложность структуры приводила к конфликтам между различными государственными аппаратами. Данный факт считается одной из причин распада Советского Союза. Отметим, что подобная иерархия уровней в СССР сильно повлияла на формирование административного устройства России.
Современная иерархия государственных структур Российской Федерации
В результате распада СССР произошло изменение статуса большинства административных образований. Данный процесс был отображен в Конституции, что сформировало сегодняшнюю карту территориально-административного устройства России.
Структура административного деления Российской Федерации
В административно-территориальную структуру России входят 88 субъектов. Данные образования имеют одинаковый правовой статус, при этом они отличаются по численности населения, величине территории и экономическому уровню развития. Административная структура РФ имеет наибольшее число субъектов в мире и является избыточной и несбалансированной.
Обязанности и права субъектов РФ
Субъекты Российской Федерации не имеют права заключать международные соглашения. Двусторонние и многосторонние договора федерального руководства и региональных субъектов распределяют между ними полномочия. Равенство всех субъектов РФ обеспечивается:
- территориально-административным устройством России с закрепленными границами, пересмотр которых невозможен без взаимного согласия на федеральном и региональном уровне;
- субъекты имеют свой высший закон;
- наличие законодательного органа у каждого субъекта РФ и возможность ведения законодательной деятельности при условии, что данные законы не противоречат Конституции и распространяются только на территории данного субъекта;
- система исполнительной и судебной власти;
- наличие государственной символики.
Общий список прав и обязанностей субъектов определяет взаимоотношения как с центральными органами власти, так и с прочими регионами страны.
Тенденции развития устройства России
Процессы современной мировой экономики показывают необходимость тесных взаимосвязей между субъектами на региональном и федеральных уровнях. Особенно данный вопрос актуален при решении задач по объектам совместного владения. Для преодоления этих проблем были сформированы экономические зоны, которые учитывают особенности административно-территориальных единиц.
Деятельность экономических зон обуславливается производственным потенциалом регионов, природными, трудовыми ресурсами и прочими особенностями. Деятельность экономических зон направлена на решение следующих задач:
- создание необходимого уровня самодостаточности;
- решение проблем региона;
- создание местных рынков сбыта;
- координация развития субъекта;
- представительство на федеральном уровне.
Однако создание экономических зон не решает всех проблем территориально-административного устройства России. К данным проблемам в первую очередь относятся не проработанность законодательной базы и отсутствие эффективной координации деятельности на федеральном и региональном уровнях.
Создание федеральных округов
С целью повышения координации деятельности государственных структур всех уровней в мае 2000 г. было сформировано семь федеральных округов, которые не являются территориальными субъектами страны и не отменяют деление на экономические районы. Также федеральные округа не влияют на административное устройство России, но нацелены на поддержание государственной иерархии власти. Необходимость подобных мер обусловлена несбалансированностью административной иерархии и ее громоздкостью.
Процедура укрупнения субъектов необходима, но данный процесс очень сложный и способен вызвать ряд национальных, религиозных и социальных конфликтов. Проблемы усложняются проведением муниципальных реформ.
Местное самоуправление в России
Одной из основных проблем изменения формы административно-территориального устройства страны является соотношение структур федерального управления и муниципального самоуправления. Система местного управления на территории России была реализована только в 90-е гг. Соответственно, в процессе реформ возник ряд проблем (отсутствие нормативной базы, экономическая зависимость местных органов власти и прочее). Неоконченная реформа местного самоуправления не дает возможности проведения территориально-административной реорганизации на межрегиональном и федеральном уровнях.
Причины возникновения проблем соотношения структур федерального управления и местного самоуправления
Данные проблемы заключаются в двойственности сути административно-территориального деления любой страны:
- Деление территории государства с целью наиболее эффективного управления центральной властью: общегосударственные программы, оборона, взимание налогов, использование стратегических ресурсов и прочее. Данное явление было характерно для Российской империи и СССР, что в итоге стало одной из причин их краха.
- Деление территории государства согласно национальным, религиозным, историческим и прочим признакам. Было характерно для позднего этапа Киевской Руси, когда под угрозой внешнего врага не произошло объединение страны.
В первом случае возникает игнорирование интересов местного населения. Во втором - интересы отдельной группы преобладают над государственными. Баланс между этими крайностями будет являться признаком эффективности территориально-административного устройства России.
Перспективы развития территориального устройства РФ
В наследство от СССР Россия получила громоздкую государственною структуру, необходимость реформирования которой была очевидна. Однако в условиях перехода к рыночным взаимоотношениям и создании системы местного самоуправления, процесс административной реформы не был завершен. Для решения проблем требуется укрупнение субъектов Федерации и необходимо при этом избежать ошибок, совершенных в СССР.
Также не окончено становление системы муниципального управления, в ходе которого возникли культурные, этнические, экономические, религиозные и другие противоречия. Решение данных вопросов требует комплексного подхода: усиление федеративного центра и приобретение экономической независимости регионов.
